Orbán Endre2026. május 20-án a TISZA frakció két képviselője benyújtotta az Alaptörvény tizenhatodik módosítását. A dokumentum három ponton tervez az alkotmány szövegéhez nyúlni, amelyek közül az első elem a miniszterelnöki ciklusok kettőre történő korlátozása. A felpezsdült szakmai közéleti párbeszédben a beterjesztett javaslat már több kommentárt kapott (ld. itt, itt, itt, itt és itt), és jelen írás is ehhez a szakmai diskurzushoz kíván hozzájárulni.
A mandátumkorlátozások története
A szabályozási technika kialakulásának történetét Alexander Baturo Democracy, Dictatorship, and Term Limits című könyve tárgyalja részletesen. Ahogyan azt a szerző bemutatja, a mandátumkorlátok nem modern találmányok, hanem több mint kétezer éves politikai hagyománnyal büszkélkedhetnek. Ennek oka, hogy a történelem során újra és újra megjelent az a felismerés, hogy ha egy vezető korlátlan ideig maradhat hivatalban, akkor fokozatosan az állam fölé emelkedhet, és személyes uralma felválthatja az intézmények uralmát. A hivatali idő korlátozásának története ezért már az ókori Görögországban és a köztársaságkori Rómában is megjelent, ahol a tisztségviselők hivatali ideje rövid volt, és sok esetben tiltott volt általában véve az újraválasztásuk, de legalábbis az egymást követő újraválasztásuk. Így például a consulok mandátuma egyéves volt, és azt is meghatározták, hogy ugyanaz a személy milyen gyakran töltheti be a tisztséget. A rómaiak attól féltek ugyanis, hogy a túl hosszú hivatalviselés monarchiához vezethet, és Baturo szerint a köztársaság bukásának egyik legfontosabb előjele éppen az is volt, hogy egyes vezetők fokozatosan áttörték a hivatali időre vonatkozó különféle korlátokat.
Márpedig ahogyan a hivatali idő korlátozásának régre nyúló történetisége van, ugyanúgy a korlátozások kijátszására irányuló kísérleteknek is. Ilyennek tekinthető a korlátok alkotmánymódosítással való eltörlése, a folyamatban lévő mandátum meghosszabbítása vagy még egy további ciklus kivételes engedélyezése alkotmánybírósági döntéssel vagy népszavazással, a kitöltött mandátumok lenullázása és elölről kezdése egy új alkotmány elfogadására való hivatkozással, vagy éppen az utód kijelölése és a háttérből való további informális irányítás. Történetileg a legismertebb példaként Julius Caesar említhető, aki először rendkívüli felhatalmazást kapott, majd hosszabb időre kinevezték dictatornak, végül pedig örökös dictatorrá vált. A szerző szerint Caesar története azért is különösen jelentős, mert megmutatja azt a mintát, amelyet később számos modern vezető is követett: először ideiglenesen kért többlethatalmat, majd azt állandósította.
Amint azt Baturo bemutatja, a középkori monarchiákból eltűnt a cikluskorlátozás technikája, hogy aztán az 1795-ös francia alkotmányban jelenjen meg ismét, időkorlátot vezetve be az öttagú Direktórium tagjainak. A rendszer azonban rövid életű volt, mert Napóleon sikeres államcsínyt hajtott végre és lényegében katonai diktatúrát vezetett be. A történeti előzmények alapján Baturo szerint Napóleon valójában Caesar modern megfelelőjének tekinthető. Először Franciaország első konzuljává, majd életfogytiglani konzullá vált, végül pedig császárrá koronáztatta magát, az egyes lépéseket pedig népszavazásokkal legitimálta, ami Baturo szerint előrevetítette a későbbi autoriter vezetők egyik legfontosabb technikáját, jelesül azt, hogy a népszuverenitás eszközeit használják fel saját hatalmuk legitimálására.
Végül a 19. és 20. század során mondhatni világszerte elterjedtek az államfőket érintő különféle mandátumkorlátok, így például az összes latin-amerikai köztársaság bevezette az elnök hivatali idejének korlátozását, és a többségük teljesen megtiltotta az egymást követő újraválasztást is. A legismertebb nemzetközi példa ugyanakkor az Amerikai Egyesült Államokban bevezetett korlátozás, amely 1951-ben került be az amerikai alkotmányba a 22. alkotmánykiegészítés által, miután Franklin D. Roosevelt megszegte a két mandátumra vonatkozó hagyományt, és harmadik, majd negyedik elnöki mandátumot is nyert 1933 és 1945 között. Ezt megelőzően is létezett azonban egy de facto mandátumkorlátozás az Egyesült Államokban: miután George Washington 1796-ban, második hivatali ideje letelte után önként visszavonult, a két mandátumra vonatkozó szabály – bár nem került be jogszabályba – az amerikai politika informális szabályává, alkotmányos szokásjogává vált.
Telos és a hatalom (ön)korlátozása
Az 1990-es évek demokratizálódási hulláma során Kelet-Közép-Európa új alkotmányai is kivétel nélkül átvették a mandátumkorlátozást az államfők esetében. Kérdéses ugyanakkor, hogy volt-e erre ténylegesen szükség, nincs-e itt valamiféle fordítási hiba. Van-e az államfői mandátumkorlátozásnak bármiféle jelentősége egy olyan parlamentáris rendszerben, ahol az államfő sok esetben csak ceremoniális funkciót tölt be? Amíg ugyanis az elnöki és félelnöki rendszerekben az elnök a végrehajtó hatalom feje, addig a parlamentáris rendszerekben, így itthon és többnyire egész Európában ezt a funkciót a miniszterelnök gyakorolja. A rendszerek eltérő logikájának az ekvivalencia jegyében tehát az felelne meg, ha a parlamentáris rendszerekben a miniszterelnöki pozícióhoz kapcsolódna az időbeli korlát. Erre a logikára látszik építeni a most beterjesztett javaslat, amely – a Momentum Mozgalom még 2017. áprilisában kezdeményezett népszavazásához hasonlóan – az államfő mellett a miniszterelnöki pozícióra is mandátumkorlátozást kíván bevezetni.
A beterjesztett alkotmánymódosítás indokolása röviden azt rögzíti, hogy „A jogállam helyreállításának érdekében alapvető fontosságú, hogy a miniszterelnök e közjogi funkciót csak meghatározott ideig tölthesse be. A demokrácia alapja, hogy a közhatalom gyakorlása időben korlátozott. A mandátumot a miniszterelnök esetében jelen helyzetben 8 évben indokolt korlátozni.” E mondatok kulcskifejezésének „a jogállam helyreállítása” és „a demokrácia alapja” tekinthető. A harmadik mondatban is van egy fontos kifejezés, a „jelen helyzetben”, ami értelmezésem szerint a jogállam helyreállítására utal vissza.
Fentiek közül a jogállam helyreállítása az alkotmánymódosítás célját jelöli, míg a demokrácia alapjára vonatkozó gondolat az államfői mandátumkorlátozás körében is felmerülő alkotmányelméleti premisszára, a hatalom korlátozásának szükségességére vonatkozik. E két szempont persze összefügg. A jogállam helyreállításának narratívája szempontjából a módosítás az illiberális kormányzás utáni, az alkotmányos demokrácia helyreállítása iránti elköteleződés jeleként értelmezhető. Ez ugyanakkor szoros átfedésben van azzal, amit a második elem takar: a közelmúlt tapasztalatai fényében szükség van a hatalomnak a meglévőkön túli, további korlátozására. E korlátozó szabály az olyan intézményi megoldások sorozatába illeszkedik, mint amilyenek az alapjogok tiszteletben tartása melletti elköteleződés vagy éppen az alkotmánybíráskodás bevezetése. Ezek a demokratikus közösség saját önkorlátozásának kifejezését jelentik: a társadalom tagjai előzetesen elkötelezik magukat az alapjogok tiszteletben tartása és a szükségességi-arányossági mérce szerinti korlátozhatósága mellett, illetve létrehoznak egy testületet annak érdekében, hogy az a jövőben korlátozza a mindenkori többség által elfogadott döntéseket. Ilyen, a demokrácia parttalan működését megszelídíteni hivatott előírások sorában jelentene egy további új elemet a miniszterelnöki mandátumkorlát is.
Ebben az értelemben a hivatali idő korlátozása nem valamilyen elvont elvekből levont szükségszerű következményként jelenik meg, hanem egy konkrét közelmúltbéli történelmi tapasztalatra, ha úgy tetszik, egy kialakult társadalmi félelemre reagál. A kérdés ugyanis az, hogyan lehet létrehozni működőképes demokratikus alkotmányos rendet akkor, amikor az ország éppen kilépett a választási autokráciának, illetve hibrid rezsimnek nevezett rendszeréből. A helyzet megértéséhez érdemes felidézni a hazai alkotmányjogi szakirodalom egyik klasszikusát. Sajó András Az önkorlátozó hatalom című művének központi tézise az, hogy a szabadság és a jogállam csak akkor maradhat fenn, ha a politikai hatalom önmagát korlátozó intézményeknek és szabályoknak veti alá. Ez azt jelenti, hogy az alkotmányosság lényege annak a megakadályozásában rejlik, hogy bármely politikai többség vagy állami szerv korlátlanul uralkodhasson. Sajó szerint az emberek történelmi tapasztalatai vezetnek a különféle alkotmányos intézmények kialakulásához, a kulcsfontosságú politikai érzelem pedig, amely Sajó szerint a konstitucionalizmust működteti, a félelem. Ahogyan már a rómaiak is attól féltek, hogy a túl hosszú hivatalviselés monarchiához vezethet, úgy általában véve létező és napjaink Magyarországán is aktuális és releváns kérdés az a társadalmi félelem, hogy „a nép” despotikus módon gyakorolhatja a hatalmát, és ezért a demokrácia elvét korlátozni szükséges.
Ellenérvek és a parlamentáris rendszer mítosza
Mint említettem, az államfői tisztség ugyanazon személy általi betölthetőségének a korlátozása világszerte elterjedt szabályozási technikának tekinthető. Az államfők cikluskorlátozása azonban valójában a prezidenciális és a félprezidenciális rendszerekben bír jelentőséggel, a parlamentáris rendszerek államfői ugyanis nem gyakorolnak jelentős politikai hatalmat. A parlamentáris rendszer központi szereplője ugyanis a kormányfő, akinek a funkcióját elviekben a megválasztott parlamenti képviselők bizalma, vagyis a parlamenti elszámoltathatóság, a politikai pártok közötti verseny szorítja keretek közé. Amíg tehát az államfők vonatkozásában mára természetesnek tekintjük az idő korlátozó erejét, addig a miniszterelnökök vonatkozásában az uralkodó álláspont szerint nincs szükség ilyenre.
Mindezek fényében a beterjesztett javaslattal szemben is több kritika merült fel: a) a korlátozás idegen a parlamentáris rendszerektől, b) kiegészítő érvként jelenik meg, hogy a világon nem is látunk ilyen megoldást sehol, c) a mandátumkorlátozás azért problematikus, mert korlátozza a parlamenti képviselők döntési jogát, és d) a szabályozás ideája szempontjából kevésbé jelentős kérdésként, a visszamenőleges hatály kérdése is rendre felmerül. Úgy vélem, hogy ezek az ellenérvek rendre cáfolhatók.
Miután Chronowski Nóra elemezte már a visszaható hatály kérdéskörét, ezért az én elemzésem csak az első három ellenvetésre koncentrál. E három pont egyébként is szorosan összefügg, és úgy vélem, hogy a parlamentarizmus mítoszára épülnek. A parlamentarizmusnak az az alapvető tétele, hogy a politikai felelősséget a törvényhozó hatalom érvényesíti a végrehajtó hatalommal, vagy annak tagjával szemben. A parlamentarizmus hangzatos elvi tétele azért tekinthető mítosznak, mert a mindennapi jogi és politikai realitás cáfolja azt. Ahogy Paczolay Péter fogalmaz, „[a] 20. század végére a hatalommegosztás rendszere a nyugati típusú demokráciákban átalakult, kritikailag úgy is mondhatjuk, hogy eltorzult. A két politikai természetű hatalmi ág, a törvényhozás és a végrehajtás, a parlamentáris rendszerekben jellemzően hatalmi blokkot képez, vagyis ugyanaz a politikai erő irányítja mindkettőt. (…) Ennek a hatalmi blokknak az ellensúlya az Alkotmánybíróság, és részben – egyes funkcióiban – a bírói hatalmi ág is”. A parlamentarista berendezkedésű hatalommegosztásban tehát két nagy monolit hatalmi erőkör feszül egymásnak, a politikai hatalom és az ellenőrző hatalom, amelynek keretében a politikai hatalmat az Alkotmánybíróság szóhasználatával élve a „semleges hatalom” ellensúlyozza és ellenőrzi.
Mindez a parlamentarizmus belső sajátosságából ered, amely szerint a parlamentnek felelős kormány és parlamenti többség között érdekazonosság áll fenn. Mindkettő politikai logika alapján cselekszik, ennek következtében pedig ez a két hatalmi egység a parlamentáris rendszerekben nem válik el egymástól, hanem összefonódik. Ezt a helyzetet ismerte fel az Alkotmánybíróság is, amikor a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatban megállapította: „a törvényhozó és a végrehajtó hatalom »elválasztása« ma lényegében a hatáskörök megosztását jelenti a parlament és a kormány között, amelyek azonban politikailag összefonódtak. A parlamenti többséget alkotó pártok alakítanak kormányt, a parlament zömmel a kormány törvényjavaslatait szavazza meg.”
Mi több, nem pusztán arról beszélhetünk, hogy a kormány és a parlament egy nagy monolit erőtérré fonódnak össze, hanem az alapvető tétel, amely szerint a parlament ellenőrzi a kormányt, vagyis a parlamentnek van kormánya is megkérdőjelezhető a gyakorlatban. Tény és való, hogy adott a konstruktív bizalmatlansági indítvány lehetősége, de a mindennapi tapasztalatunk mégis az, hogy valójában a kormánynak van parlamentje, amint azt a „Nekem 133 bátor ember kell” mondat szimbolikusan összesűrítette 2022-ben. Márpedig, ha a politikai realitás ez, akkor nehezen tartható az a tétel, hogy a parlamentarizmus logikájával azért nem fér össze a mandátumkorlátozás, mert ott más intézményi biztosítékok, így a bizalmi szavazás és konstruktív bizalmatlansági indítvány léteznek. Ezek ugyanis csak ex post jelleggel, a kormányzati hibákra utólagos reagálást lehetővé tevő eszközök, és ultima ratio jellegűek, így nem életszerű azt feltételezni róluk, hogy a kormányzat mindennapi működését korlátok közé szorítják.
Ezen túlmenően az ellenérv, amely szerint a parlamentáris rendszerektől idegen a mandátumkorlátozás ideája, nem veszi figyelembe, hogy az alkotmányosság intézményei, így a parlamentáris konstrukció szabályai nem az égből pottyant kész receptek: történelmi helyzetek és tapasztalatok termékei, amelyeket mindenekelőtt az a szükségszerűség alakított ki, hogy megakadályozzák a politikai hatalom múltban tapasztalt visszaéléseit. Az alkotmányosság elveinek, szokásainak és intézményi megoldásainak összessége – ahogyan Sajó Andrástól megtanultuk – a kormányzati hatalom korlátozására, vagyis annak megakadályozására irányulnak, hogy a demokratikus hatalmat despotikus módon gyakorolják. Ezek a szabályozási módok nem lezárt jellegűek, hanem folyamatosan módosulhatnak a kortárs tapasztalataink fényében. Éppen ezért nem tartható döntő érvnek az sem, hogy parlamentáris rendszerben sehol a világon nincs ilyen korlátozás; Mészáros Gábor az ÉS hasábjain említ három alkotmányos monarchiát, ahol ilyennel találkozunk. De ha köztársasági mintát szeretnénk, akkor sem döntő önmagában az, hogy ezt még sehol nem próbálták ki. Lehetséges, hogy a demokratikus társadalmak most ébrednek rá a populizmus és az algoritmizált közösségi platformok korszakában, hogy a parlamentáris rendszerekben is további biztosítékokra van szükség az önkény ellenében. Lehet, hogy Magyarország ebben világelső lesz, és mintaadó, mint a kilencvenes években a halálbüntetést eltörlő alkotmánybírósági határozat estében, amit Dél-Afrikában, Litvániában, Albániában és Ukrajnában is idéztek!
A harmadik ellenérv, ami a képviselők döntési jogosultságának korlátozását illeti, szintén nem tekinthető perdöntőnek. Ezzel együtt nem újkeletű felvetésről van szó, a kérdéskört ugyanis már az Egyesült Államokban is megvitatták az alapító atyák. Ahogy azt Baturo bemutatja, Hamilton is azzal érvelt, hogy a ciklusok számának rögzítése korlátozza a választók szabadságát, kizárja a tapasztalt vezetőket, és veszélyezteti a kormányzat folytonosságát. Thomas Jefferson ezzel szemben attól tartott, hogy korlátok nélkül az elnökség fokozatosan életfogytiglani tisztséggé válhat.
E tekintetben egyrészt fontos látni, hogy a képviselők döntési jogosultsága nem abszolút jellegű. Számos korlátozás alá esik az alkotmány által, így például a képviselők nem szavazhatnák meg a halálbüntetést, vagy éppen a mára természetesnek tekintett államfői mandátumkorlátozás miatt nem választhatnak meg senkit harmadik ciklusra államfőnek. Másrészt a képviselőknek a kormányfőválasztáshoz kapcsolódó döntési szabadságát érdemes összevetni a prezidenciális rendszerek közvetlenül választott államfőinek az esetével: amíg a bevezetni kívánt miniszterelnöki mandátumkorlátozás esetében a képviselők szabadsága, vagyis a közvetett demokrácia kerülne korlátozásra, addig a közvetlenül megválasztott államfők esetében a közvetlen demokrácia. Utóbbi esetében tehát egyenesen az állampolgárok (az Egyesült Államokban az elektorok is) vannak korlátozva: hiába akarták volna Bush-t vagy Obamát harmadszor is a szavazólapon látni és mandátumhoz juttatni, az alkotmány szabályai miatt nem tehették meg. Ha ezt a korlátozást arányosnak és természetesnek gondoljuk, nincs okunk azt feltételezni, hogy a képviselők döntési szabadságának korlátozása problémás lehetne.
Záró gondolatok
A miniszterelnök hivatali idejének korlátozásáról szóló vita középpontjában egyfelől a hatalommal való visszaélés lehetőségétől való félelem, másfelől pedig a demokrácia elvének korlátozása áll. E két ellentétes irányú szempont közötti kompromisszumos szabálynak tűnik a két ciklusra történő mandátumkorlátozás, amely megakadályozza ugyan még a legjobbnak gondolt kormányfők többszöri újrázását is, de cserébe csökkenti annak a kockázatát, hogy nemkívánatos személyi kultusz alakuljon ki a végrehajtó hatalom feje körül, mivel ösztönözi a párton belüli versenyt és kényszeríti a vezetői rotációt. Egyetértek Mécs Jánossal abban, hogy a mandátumkorlát önmagában nem elegendő a hazai jogállamisági kérdések megoldására, mert ahhoz az intézmények működőképességének megerősítésére, a miniszterelnök és a kormány hatalmát korlátozni hivatott mechanizmusok helyreállítására, és talán egy teljesen új, tudatos, edukált alkotmányos kultúrára van szükségünk. Ugyanakkor maga a mandátumkorlát történelmi markerként, szimbolikus felkiáltójelként, fontos közjogi építőkockává és jelentős szemléletformálóvá válhat a jövőbeli hazai kormányok szerepfelfogása tekintetében.
__________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.