Friedery Réka
Frey DóraA modern nemzetközi menekültjog a huszadik század példátlan humanitárius válságaira adott válaszként alakult ki. Az első világháború, az orosz forradalom, a többnemzetiségű birodalmak felbomlása, majd később a nemzetiszocializmus térnyerése emberek millióit tette menekültté vagy hontalanná, akik elvesztették saját államuk védelmét. Ezek az események olyan jogi problémát vetettek fel, amelyre a korabeli nemzetközi jog még nem rendelkezett megfelelő válasszal: milyen jogállás illeti meg azokat a személyeket, akiket saját államuk már nem képes vagy nem hajlandó megvédeni? Bár a menekültek jogállásáról szóló 1951. évi Genfi Egyezmény a mai nemzetközi menekültjog alapköve, számos alapelve már a két világháború közötti időszakban, a Népszövetség keretében kialakult. Az 1921 és 1938 között elfogadott nemzetközi megállapodások fokozatosan alakították át a menekültek védelmét az eseti humanitárius segítségnyújtásból a nemzetközi jog önálló területévé.
Az első világháborút megelőzően a nemzetközi humanitárius jog elsősorban a sebesült katonák és hadifoglyok védelmére koncentrált. A fegyveres konfliktusok következtében lakóhelyüket elhagyni kényszerülő civilek nagyrészt kívül estek a nemzetközi jog védelmén. Bár a Nemzetközi Vöröskereszt egyre nagyobb szerepet vállalt a háború által szétszakított családok és civilek segítésében, a menekültek és hontalan személyek számára nem létezett önálló nemzetközi jogi szabályozás. Az első világháború alapvetően megváltoztatta ezt a helyzetet. A birodalmak felbomlása emberek millióit hagyta érvényes útlevél, állampolgárság vagy diplomáciai védelem nélkül. A hagyományos nemzetközi jog az állampolgárságot tekintette az egyén és az állam közötti kizárólagos jogi kapcsolatnak. Amikor ez a kapcsolat megszűnt, az érintettek gyakorlatilag kiestek a nemzetközi jogi védelem köréből.
A Népszövetség létrehozása jelentette az első nemzetközi intézményes választ erre a problémára. A menekültek kérdése többé nem kizárólag az egyes államok belügye volt, hanem a nemzetközi együttműködés tárgyává vált. Ez jelentős szemléletváltást tükrözött: az egyén és az állam közötti jogviszony immár nem csupán belső jogi kérdésnek, hanem a nemzetközi közösség felelősségi körébe tartozó problémának is számított. A Népszövetség egyik legfontosabb intézkedése Fridtjof Nansen norvég sarkkutató és diplomata menekültügyi főbiztossá történő kinevezése volt. Legjelentősebb újítása a Nansen-útlevél bevezetése volt, amely a hontalan menekültek számára biztosított nemzetközileg elismert okmányt. Az okmány lehetővé tette a határátlépést, a vízum megszerzését, a munkavállalást és a letelepedést. Ez volt az egyik első eset, amikor a nemzetközi közösség részben átvette azokat a funkciókat, amelyeket korábban kizárólag szuverén állam gyakorolt.
A Népszövetségnek az 1920-as években létrejött menekültügyi megállapodásai elsősorban az orosz és örmény menekültekre vonatkoztak. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy ezek az egyezmények még nem tartalmaztak általános menekültfogalmat. A védelem meghatározott nemzeti csoportokhoz kapcsolódott, így a menekültstátusz csoportalapú jogi kategória volt, nem pedig általános, mindenkit megillető jog, s a menekültügyi megállapodások elsősorban az orosz forradalom elől menekülő oroszokra, illetve az örmény népirtás túlélőire vonatkoztak.
Ezek a megállapodások azonban jelentős újítást vezettek be. Felismerték, hogy menekültté válás nemcsak az állampolgárság formális elvesztéséből (de jure hontalanság), hanem a tényleges állami védelem hiányából is fakadhat (de facto hontalanság). Előfordulhat ugyanis, hogy valaki papíron továbbra is valamely állam polgára, de saját kormánya már nem nyújt számára sem diplomáciai, sem jogi védelmet. Ez a különbségtétel alapvetően megváltoztatta a menekültjog szemléletét, hiszen a hangsúly az állampolgárságról fokozatosan a hatékony állami védelem meglétére helyeződött át.
Az 1926-os és 1928-as megállapodások továbbfejlesztették ezt a megközelítést. Bár továbbra is meghatározott menekültcsoportokra vonatkoztak, kiterjesztették a védelmet más, hasonló helyzetben lévő személyekre is. A menekültstátusz egyre inkább attól függött, hogy az érintett számíthatott-e saját állama védelmére, nem pedig attól, hogy formálisan rendelkezett-e állampolgársággal. A következő jelentős mérföldkövet az 1933. évi Egyezmény jelentette, amely az első kötelező erejű, kifejezetten a menekültek helyzetével foglalkozó nemzetközi dokumentum volt. Az egyezmény egységes keretbe foglalta a korábbi megállapodásokat, és szabályozta többek között a jogállást, a bírósághoz való fordulást, a munkavállalást, valamint az úti okmányok kiadását. Legfontosabb újítása a non-refoulement elvének megjelenése volt: a jogszerűen tartózkodó menekültet csak kivételes, nemzetbiztonsági vagy közrendi okból lehet kiutasítani vagy visszaküldeni. Bár ez a szabály még szűkebb volt, mint az 1951-es Genfi Egyezmény rendelkezése, megteremtette annak jogi alapját, hogy a menekülteket ne lehessen olyan helyre visszakényszeríteni, ahol nem részesülnek védelemben. A non-refoulement elve napjainkra a nemzetközi menekültjog egyik legfontosabb alapelvévé vált.
A nemzetiszocializmus hatalomra jutása rámutatott a korábbi menekültvédelmi rendszer hiányosságaira. A meglévő egyezmények elsősorban az orosz és örmény menekültekre készültek, ezért nem biztosítottak megfelelő jogi védelmet a náci üldöztetés elől menekülők számára. Ennek következtében a Népszövetség külön főbiztost nevezett ki a Németországból menekülők számára, majd 1936-ban és 1938-ban új nemzetközi megállapodásokat fogadott el. Ezek az egyezmények tovább finomították a menekült fogalmát. Kimondták, hogy a döntő jogi szempont nem pusztán az állampolgárság megléte, hanem a hatékony állami védelem elvesztése. Így azok is menekültnek minősülhettek, akik formálisan továbbra is német állampolgárok voltak, de a német állam ténylegesen már nem nyújtott számukra védelmet. Az egyezmények emellett kiterjesztették a védelmet azokra a hontalan személyekre is, akik korábban Németországban rendelkeztek lakóhellyel. Jelentős elméleti előrelépést jelentett az is, hogy az Institut de Droit International 1936-ban megalkotta a politikai menekült egyik első általános jogi definícióját. A meghatározás már nem meghatározott nemzeti csoportokra épült, hanem olyan személyeket tekintett menekültnek, akik politikai események miatt hagyták el hazájukat, nem szereztek új állampolgárságot, és nem részesültek más állam diplomáciai védelmében.
A két világháború közötti jogfejlődést ugyanakkor jelentősen korlátozták a politikai realitások. A gazdasági világválság és a szigorú bevándorlási politikák miatt az államok többsége nem volt hajlandó nagyobb számú menekült befogadására, majd a második világháború kitörése megakadályozta a kialakuló jogi keret kiteljesülését.
A magyar menekültügy kezdetei
A modern értelemben vett menekültüggyel Magyarország csak az első világháború alatt szembesült: Természetesen korábban is voltak menekültek az országban, például a 16-17. században a Habsburg Birodalom más tartományaiban üldözött protestánsok, vagy lengyel szabadságharcosok az 1830-31-es és az 1863-64-es lengyel felkelés után, de a 20. század elején semmilyen menekültügyi intézményrendszer vagy a menekültekre vonatkozó szabályozás nem létezett. Az első világháború alatt először 1914-ben Galíciából és Bukovinából, majd 1916-ban Erdélyből érkezett menekültek, bár többségük pár hónap után visszatérhetett lakhelyére, megmutatták, hogy ellátásuk, segélyezésük megoldatlan, a problémára sem a központi, sem a helyi közigazgatás nem volt felkészülve.
Nem tudtak – és nem is szándékoztak – eredeti lakhelyükre visszatérni az úgynevezett „trianoni menekültek”, nagyjából 400.000 fő, akik az elveszített világháború és a történelmi Magyarország szétesése nyomán 1918-1920 között érkeztek az országba. Elhelyezésük, ellátásuk, munkához juttatásuk, annak ellenére nehéz volt, hogy a menekültek szinte mindegyike magyar nemzetiségű volt és sokan közülük magas képzettséggel rendelkeztek (tisztviselők és más értelmiségiek). Egy részük nem a szó szoros értelmében vett menekült volt, hanem ún. optáns, a Trianoni Békeszerződés 63. cikkében szabályozott lehetőséggel éltek, amely azok számára, akik nem kívántak a lakhelyük szerinti állam állampolgárai lenni, lehetővé tette, hogy egy éven belül annak az országnak a javára optáljanak, és szerezzenek ott állampolgárságot, ahol a többségi népcsoporthoz tartoztak. A nagy számú menekült és optáns elhelyezése olyan terhet jelentett, hogy Magyarország még az opcióra nyitva álló egyéves határidó letelte előtt, 1920. október 1-jén beköltözési tilalmat rendelt el.
A közigazgatás reagált a menekülthullámra, először kormánybiztosokat neveztek ki a menekültügy intézésére, majd 1920-ban felállították az Országos Menekültügyi Hivatalt. Ez utóbbit már 1924-ben feloszlatták, egyrészt azt mutatja, hogy eddigre a hivatal fő feladata, a menekültek elhelyezése, nagyrészt teljesült, másrészt azt, hogy a „menekültkérdést” és következményeit egyszer, átmeneti jelenségnek tekintették.
Magyarországot így a második világháború alatt és után jelentkező, még a korábbinál is nagyobb menekülthullám, hasonlóan felkészületlenül érte, mint a korábbi. Az ország mind befogadóként, mind kibocsátóként része volt a folyamatoknak, a menekültek egy része számára pedig tranzitország volt. A menekültek csak egy részét jelentették a háború alatti és utáni kényszermigrációs folyamatok áldozatainak, a különböző folyamatok elválasztása sem történeti, sem jogi szempontból nem egyszerű. Bár a háború során is érkeztek menekültek Magyarországra, így 1939-től lengyelek tízezrei találtak átmeneti otthonra, köztük a lengyel hadsereg számos tagját is. Jóval kevésbé részesültek barátságos fogadtatásban a zsidó menekültek, egy részük, mint idegen vagy tisztázatlan állampolgárságú személy, 1941-ben a kamenyec-podolszkjii vérengzés áldozata lett.
Jelentős menekülthullámmal a magyar közigazgatás, illetve a lakosság 1944 késő nyarától, illetve őszétől találkozott, ahogy a front közeledett, majd áthaladt az ország területén. Az első menekültek legtöbb helyen a Volksdeutsche Mittelstelle (Népinémet Közvetítőszerv) evakuációs parancsát teljesítő népi németek voltak, aki 1944 nyarától tömegesen hagyták el először Szatmárt és a Bánátot, majd októbertől Bácskát is és indultak nyugati irányába.
Jelentős menekülthullám indult meg a front közeledtével a magyar lakosság körében is – a kormány által a 3.210/1944. M.E. rendelettel (1944. IX. 8.) elrendelt, de végül meg nem valósult ún. hadműveleti kiürítést híre fokozta a lakosság körében a pánikot. Az ekkor elmenekültek nagy része, azonban néhány hét, esetleg hónap után visszatért lakhelyére.
Tartós elhelyezést igényeltek viszont a szomszédos országokból érkezett menekültek, akik nagy számban érkeztek, miután a fegyverszüneti egyezmény nyomán ismét trianoni határok jelölték ki az ország területét. A menekülők egy része valóban közvetlen fenyegetésnek volt kitéve, más részük származása miatti későbbi üldöztetéstől félt.
Magyarországot az Ideiglenes Nemzeti Kormány által megkötött fegyverszüneti egyezmény (Moszkva, 1945. január 20.) 5. pontja kötelezte az ország határain belül tartózkodók befogadására, és a saját állampolgárokkal megegyező elbánásban részesítésre. A menekültekre vonatkozóan ez volt az egyetlen nemzetközi jogi jogforrás, amely Magyarországot kötelezte, de pontos definícióval nem szolgált: „Magyarország kormánya minden szükséges intézkedést megtesz annak a biztosítására, hogy a magyar területen lévő összes áttelepített személyek vagy menekültek – ideértve a zsidókat és a hontalanokat is – legalább olyan védelemben részesüljenek és biztonságban legyenek, mint saját polgárai.” Az egyezményt az Ideiglenes Nemzeti Kormány 525/1945. M. E. számú rendeletével 1945. március 17-én kihirdette, így az a hazai jog részévé vált.
Átfogó szabályozás a menekültekről, helyzetükről, jogaikról később sem született sem a közvetlenül a háború után, sem az azt követő években. Az Ideiglenes Nemzeti Kormány teljes megbízatása alatt rendeleti kormányzás folyt, így nagy számú alacsony szintű jogszabály, elsősorban kormány- és miniszteri rendeletek kiadására került sor, általában a menekültek egyes csoportjaira vonatkozóan. Külön szabályok vonatkoztak az állami alkalmazottakra és a többi menekültre, a szabályozás gyakran változott, folyamatosan „igazították” a változó körülményekhez. Ezen túl számos pszeudonorma jellemezte a jogi keretrendszert, miniszteri utasítások, körlevelek, sokszor szintén adott menekült-csoportokra vonatkozóan.
Bizonyos esetekben a menekült kifejezést kerülték, körülírták, például a Népgondozó Hivatal felállításáról szóló 1945. május 10-én kiadott 1.710/1945. M.E. rendelet 2. § (2) bekezdése a következő meghatározást alkalmazta: „az 1937. december 31.-i határon kívül eső területekről önként vagy egyéb okból a határokon átjött, nem közszolgálatban álló magyar népesség”.
Zárszó
A menekültjog története jól mutatja, hogy a nemzetközi jog fejlődése többnyire a humanitárius válságokra adott válaszként történt. Ezek a két világháború közötti jogi újítások alapozták meg a második világháború utáni menekültvédelmi rendszert, az 1951-es Genfi Egyezményt és az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának létrehozását. A nemzetközi menekültvédelem fejlődése így a nemzetközi jog átalakulását is tükrözi: a hangsúly fokozatosan az állami szuverenitás kizárólagosságáról arra helyeződött át, hogy a nemzetközi közösségnek is felelőssége van azok védelmében, akiket saját államuk már nem képes vagy nem hajlandó megóvni. Ez az elv ma is a nemzetközi menekültjog egyik legfontosabb alapja.
Magyarországon a menekültügy átfogó jogi szabályozása elmaradt, nem született később sem törvény, amely meghatározta volna a menekültek fogalmát és segítette volna integrációjukat. 1946-tól jóval kevesebb menekült érkezett (és hagyta el az országot), a kényszermigráció más formái vették át a helyüket, a menekülteket érintő jogszabály is kevesebb született. Nem csak a jogalkotásból „kopott ki” a menekültek kérdése, hanem a közbeszédből is eltűnt a második világháborút követő kényszermigrációs folyamatok többi elemével együtt. Évtizedekig nem lehetett nyíltan beszélni sem a menekültekről, sem a szomszédos országokból elmenekült magyarokról, sem a csehszlovák-magyar lakosságcsere vagy a németek kitelepítésének áldozatairól, a tudományos kutatás számára is tabu volt a kérdés.
_______________
Az írás a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal K146698. számú, „A szomszéd országokból érkezett magyar menekültek integrációja Magyarországon (1938-1948)” c. projekt és az Osztrák-Magyar Akció Alapítvány támogatása keretében készült.
_______________
Az írás a szerzők véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.