Tóth NorbertAlkotmányozásra készül Magyarország, amely több szempontból is üdvözlendő. Egyrészt, az Alaptörvény, főként a jelenlegi tartalommal, valóban nem képes betölteni egy korszerű európai társadalom jogi keretének és jogállami alapjának funkcióját, másrészt az alkotmányozás általában önmagában is ünnepi pillanat minden, a demokrácia és a jogállamiság talaján álló közösség életében. Abban persze nem vagyok egészen biztos – a kormányzati szereplők minden vélhető jószándéka ellenére sem –, hogy a folyamatot végül siker koronázza majd, mivel bár állampolgárként üdvözlöm a majdani alaptörvény népszavazásra bocsátását, politológusi énem ebben nem kevés kockázatot is lát. Emellett, és az iménti megjegyzésemmel részben összefüggően és ismerve a magyar társadalmat szabdaló törésvonalakat, borítékolhatóan kínkeserves munka lesz majd konszenzusos szöveget kidolgozni, azaz olyat, amelyben legalább egy picit, a politikai közösség minden tagja felismerheti saját magát. Kívánom, hogy ne legyen igazam persze, ugyanis mind jogász-szakmailag, mind pedig emberileg, társadalmilag, politikailag stb. is kívánatos lenne egy új, lehetőség szerint megbecsülésnek örvendő és tartós alkotmány Magyarországnak. Apropó, alkotmány. Csak remélni lehet, hogy a pouvoir constituant végül alkotmányt, és nem pedig Alaptörvényt dolgoz majd ki, a kérdés tartalmi jelentőségét most nem érintve, előbbi elnevezés kétségkívül jobban megfelel a magyar közjogi tradícióknak és terminológiának, mint a német (illetve annak hatására más germán) nyelv(ek)ből „importált”, ráadásul ideiglenességet sugalló „alaptörvény” (Vö. német Grundgesetz [igaz azóta közjogilag „áthidalt” 146. cikke]) kifejezés.
Hozzászólásomban arra szeretnék rámutatni, hogy véleményem szerint, az új magyar alkotmánynak az eddigieknél részletesebben kellene foglalkoznia a nemzetközi jogra vonatkozó bizonyos kérdésekkel. Így mindenekelőtt a magyar jog és a nemzetközi jog (nemzetközi jogrend) viszonyát, továbbá Magyarország nemzetközi jogi renddel kapcsolatos attitűdjét és ambícióit kellene az alkotmány szintjén hangsúlyosabban rendezni.
Jogászi körökben közismert, hogy a nemzetközi jog a saját nézőpontjából a többi jogágat egy gyűjtőfogalom, éspedig a „belső jog” kifejezés alatt ragadja meg, amely képletet az EU jogának léte némiképpen természetesen árnyalja. A nemzetközi jog és a belső jog közötti viszony hagyományosan kétféle lehet – bár alternatív megközelítések is ismertek –, dualista vagy monista.[1] A dualista megközelítés két, egymástól elkülönült jogrendszerként írja le a nemzetközi jogot és a belső jogot. A monista nézetek ezzel szemben a jog egységéből kiindulva alapvetően az ún. primátus kérdésére keresik a választ, azaz, hogy a belső jognak, vagy a nemzetközi jognak van elsőbbsége a másikkal szemben? A belső jog elsőbbségét hirdető gyakorlati megközelítésre az (igaz valamelyest gyengülni látszó) interdependencia világában ma már kevesebb példa akad, igaz mivel értelemszerűen ez a kérdés is szorosan összefügg a hatalom kérdésével, az állam ún. szuverenitását abszolutizálni kívánó hatalomgyakorlók (főként diktatúrákban) nem meglepő módon igyekeznek a nemzetközi jog szabályait saját államuk belső joga (valójában persze saját hatalmi törekvéseik) alá gyűrni. Erre való erős hajlamot láthattunk a 2010 és 2026 közötti magyarországi rendszer esetében is, különösen annak második nyolc évében (nemzetközi bíróságok ítéleteinek nyílt megkérdőjelezése, illetve végre nem hajtása, nemzetközi szerződések végre nem hajtása stb.). A nemzetközi joggal (valójában persze a rule of law-val) szembeni ellenszenvének a korábbi miniszterelnök időnként nyíltan is hangot adott, például, amikor egy nemzetközi sajtótájékoztatón kérdésre válaszolva úgy fogalmazott, hogy „a nemzetközi jog eddig semmilyen védelmet nem adott Magyarországnak (...). Jelen pillanatban a nemzetközi jogot Brüsszelben velünk szemben használják. Miért kéne (sic!) nekünk sajnálnunk, hogyha valami új jön ehelyett?”[2] Az ún. NER példája ebből a szempontból önálló elemzést is igényelne, jelesül az, hogy egy „papíron” dualista berendezkedésű állam a jogállamiságot maga mögött hagyva és/vagy azzal párhuzamosan hogyan válik fokozatosan és ténylegesen a belső jog elsőbbségét – valójában persze egyetlen ember, esetleg egy szűk klikk hatalmát – hirdető, és így monista megközelítésű országgá. Az is lehet természetszerűleg, hogy ez délibáb csupán, afféle „pszeudo-monizmus”, és valójában olyan szélsőséges dualizmus, amelyben a belső jog a nemzetközi jog „töltését” mintegy felvéve, megpróbálja eltaszítani magától az előbbit.
A dualizmus-monizmus kérdése kapcsán lényeges, hogy amennyiben egy állam alkotmányos szinten erről a kérdésről nem rendelkezik, úgy az adott ország vélhetően dualista alapokon áll. Magyarországon egészen 1989-ig nem voltak erre vonatkozó szabályok az alkotmányban – igaz akad olyan nézet is, hogy hazánk szovjet mintára 1949 és 1972 között, azaz a diktatúra „keményebb” időszakában de facto a magyar jog primátusát elismerve monista alapállású lehetett[3] –, ám ekkor az átfogó revízió a magyar alkotmányt mérsékelt dualista alapállásra „kalibrálta”, amelyet aztán – bár a szabályokat némiképpen pontosítva, de – az Alaptörvény is átvett később. A hatályos Alaptörvény Q cikk (2)-(3) bekezdései a kérdést illetően az alábbiak szerint rendelkeznek:
(2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját.
(3) Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé.
A (2) bekezdés lényegében a pacta sunt servanda érdekében tett alkotmányos vállalás, persze az már más kérdés, hogy mint láthattuk, a NER idején ez az elv sajnos gyakran nem teljesült. A (3) bekezdés szól a magyar jog, mint belső jog és a nemzetközi jog viszonyáról értelemszerűen az előbbi perspektívájából. Eszerint – bár ez első látásra talán nem egyértelmű – a magyar jog dualista alapállású, igaz dualizmusa mérsékeltnek mondható. Ennek oka, hogy bár a nemzetközi jogban – néhány kivételtől eltekintve – a jogforrások között főszabály szerint mellérendeltség „uralkodik”, tisztán gyakorlati szempontból két jogforrástípusnak, nevezetesen a nemzetközi megállapodásoknak és a nemzetközi szokásjogi normáknak a többihez képest lényegesen nagyobb jelentőségük van. Ráadásul e kettő közül az államok jóval nagyobb volumenben vesznek részt nemzetközi megállapodások létrehozásában, mint a nemzetközi szokásjog normáinak kialakításában. Mivel az Alaptörvény vonatkozó bekezdéséből az következik, hogy a korábbi gyakorlattal megegyezően a nemzetközi megállapodások esetén azok továbbra is külön belső jogi normában történő kihirdetéssel válnak a magyar jog részévé, azaz transzformálni kell azokat, amely a dualizmus egyértelmű jele, másrészt viszont a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai, amely alatt rendesen az általános jogelveket és a nemzetközi szokásjog szabályainak zömét értjük, recepcióval, vagyis ex lege, az Alaptörvény idézett cikke alapján, tehát „monista módon” válnak a magyar jog részévé. Mégsem válik ezáltal dualista-monista „vegyes megközelítésűvé” a magyar jog, mivel a nemzetközi megállapodások, alkotmányjogi szerepe jelentősebb, mint amit a nemzetközi szokásjog a belső jogban objektív okok miatt játszani képes. Ezért mondhatjuk, hogy a magyar jog inkább tűnik mérsékelten dualistának, mint hibrid megközelítésűnek. Az Alaptörvény citált rendelkezése amúgy első látásra nem tűnik „használhatatlannak”, kivéve mégis, ha az alkotmányozó úgy dönt, hogy paradigmát vált és a magyar jogot a nemzetközi jog primátusát elismerő, tisztán monista vágányra állítaná át, amelynek sok előnye lenne ugyan, de őszintén szólva, annak valószínűsége jelenleg nem tűnik túl nagynak.
A Q cikk (3) bekezdésével alapvetően az a baj álláspontom szerint, hogy nem kellően precíz, ezért szándékolatlanul bár, de maga is jogbizonytalanságot okozhat. A nemzetközi jog jogforrási rendszere ugyanis a Q cikkben foglaltakhoz képest – amelyet az, mintha fekete-fehér televízión keresztül követne – lényegesen összetettebb, színesebb. Egyrészt, nem minden nemzetközi szokásjogi norma tartozik a nemzetközi jog általános szabályai körébe, mivel a regionális/szubregionális/kétoldalú szokásjogi normák valójában nem tekinthetők általános szabálynak ebből a nézőpontból. Még ha ellenérveket is találhatunk ezzel kapcsolatban, ez a megállapítás egészen bizonyosan igaz a bilaterális szokásjogi normákra, amelyeket Magyarország például néhány szomszédjával is kialakított, kialakíthatott az idők során. Az Alaptörvény említett cikke alapján viszont nem világos, hogy a kétoldalú, esetleg a regionális szokásjogi normák hogyan tudnak a magyar belső jog részévé válni? Nyilván kihirdetni nem lehet őket, lévén nem írásban létrejött normákról van szó. Az írásbeliségből kérdése egy másik problémát is felvet. Bár a nemzetközi megállapodások nagy többségét a nemzetközi jog alanyai valóban írásban kötik egymással, akadnak köztük olyanok is, amelyek szóban, esetleg más módon (például szimbólumok segítségével),[4] ám nem írásban jönnek létre. Az ilyen nemzetközi megállapodások kétségkívül nem gyakoriak (kivéve talán azokat, amelyeket titokban kötnek),[5] szóbeli nemzetközi megállapodásra a magyar gyakorlatból talán példa lehet az a „közös nyilatkozat” nevet viselő magyar-szlovák egyezség, amelyet Bajnai Gordon és Robert Fico, a két ország akkori miniszterelnökei kötöttek 2009-ben Szécsényben.[6] Az említetteken kívül a nemzetközi jognak jogforrásai lehetnek még az államok (esetleg más jogalanyok) egyoldalú aktusai, illetve nemzetközi szervezetek bizonyos határozatai (például az ENSZ Biztonsági Tanácsa bizonyos határozatai). E jogforrási diverzitás miatt érdemes volna a majdani új alkotmány vonatkozó rendelkezéseit úgy megfogalmazni, hogy az minél inkább lefedje a nemzetközi jog jogforrási rendszerét. Így például külön nevesíteni lehetne a nemzetközi szokásjogot,[7] valamint az általános jogelveket, így világos volna, hogy a magyar jog az előbbit a maga teljességében a hazai jog részeként fogadja el. A nem írásban kötött nemzetközi megállapodások helyzetének rendezése kodifikációs szempontból ennél nehezebb talán, ezekre esetleg a „kihirdetéssel, vagy (sarkalatos) törvényben meghatározott más módon” formula alkalmazása jelenthetne egyfajta megoldást. Míg a nemzetközi jog alanyainak Magyarországot érintő egyoldalú aktusai esetén elegendőnek tűnhet a recepció (bár a jogbiztonság követelménye szempontjából talán kevéssé előnyös), a nemzetközi jog más, írásban létrejött forrását (nemzetközi szervezetek határozatai) pedig, ahogyan eddig is (igaz következetlenül) kihirdetéssel lehetne a magyar jog részévé tenni. Végül, röviden meg kell emlékezni a nemzetközi jog ún. feltétlen alkalmazást igénylő szabályairól (ius cogens) is, amelyek olyan normák, amelyek szinte bármilyen nemzetközi jogi jogforrástípus speciális minőségét jelenthetik, és amelyek normakollízió esetén semmissé teszik a velük összhangban nem álló másik, nem kógens szabályt. Ezekkel kapcsolatban az új alkotmánynak véleményem szerint deklarálnia kellene, hogy a magyar jog – ideértve magát az alaptörvényt is – nem lehet elletétes a nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő szabályával, és azt (ti. a magyar jog szabályait) a kógens normákra figyelemmel kell értelmezni. Hangsúlyozni kell, hogy a kógens, vagy más néven imperatív normák körét illetően nincs teljes összhang a nemzetközi közösségben, viszont van nyolc olyan, többnyire tilalmat jelentő szabály, amelyet illetően többé-kevésbé létrejött a konszenzus, és amelyeket az ENSZ Nemzetközi Jogi Bizottsága ilyenként azonosított.[8] Ezeket esetleg fel lehetne sorolni az új alkotmány indokolásának megfelelő bekezdésében.
Végül, fontos volna az új alkotmányban államcélként azt is meghatározni, hogy Magyarország hozzá kíván járulni a nemzetközi jog fejlődéséhez és fejlesztéséhez, valamint a nemzetközi jogon alapuló rend fenntartásához. Közhely, de a nemzetközi jog által biztosított kiszámítható nemzetközi viszonyok a kisebb országoknak (is) kedveznek, a NER sajnos ezzel ellentétes politikát folytatott, amellyel implicite lemondott egy a hazánk számára fontos, külpolitikai érdekérvényesítő eszközről is.
Ezenkívül megfontolandó még az emberi jogok nemzetközi rendszeréhez való szorosabb kapcsolódás, akár az Emberi Jogok Európai Bíróságának esetjogára utalással, valamint a Magyarország számára kiemelt jelentőségű olyan további szabályozási területek, mint a kisebbségvédelem, a környezetvédelem, esetleg az édesvizek rezsimje fenntartása és továbbfejlesztése szándékának alkotmányi rögzítése is. Mindezen ismertetett kérdéseket talán leginkább egy önálló fejezetben, vagy alfejezetben (pl. „Magyarország és a nemzetközi jog”, esetleg „Magyarország és a nemzetközi együttműködés”) volna indokolt szabályozni Magyarország majdani új alkotmányában.
_______________
[1] Erről a kérdésről, valamint a magyar jog és a nemzetközi jog viszonyáról részletesen lásd például: Molnár Tamás: A nemzetközi jogi eredetű normák beépülése a magyar jogrendszerbe. Dialóg-Campus Kiadó – Dóm Kiadó, Budapest-Pécs, 2013., illetve Tóth Norbert: A nemzetközi jog és a magyar jog viszonya. In Cserny Ákos (szerk.) Alkotmányjog. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2013.
[2] https://www.youtube.com/watch?v=U32Lt3GwYyE 2:00:37-tól.
[3] Sulyok Gábor: A nemzetközi jog és a belső jog viszonyának alaptörvényi szabályozása. Jog – Állam – Politika, 2012/1. 18.
[4] Erre példa lehet a humanitárius jog szabályai alapján a harctéren a hadviselő felek által, fehér lobogók útján létrehozott, tárgyalási szándékot kifejező, tűzszünetre vonatkozó megállapodás.
[5] Ebből a szempontból az országok között nagy lehet a jogi és politikai (policy) különbség jelenleg, Magyarország esetében viszont kétséges az ilyen megállapodások (ha léteznek egyáltalán ilyenek) megkötésének alkotmányi/törvényi alapja. Ebből a szempontból talán egy további különbségtétel is tehető, jelesül léteznek megállapodások, amelyeknek a léte ugyan ismert, de a tartalmuk nem vagy csak korlátozottan, míg a nemzetközi gyakorlatban valószínűleg olyanok is vannak, illetve lehetnek, amelyeknek jelenleg a létezése sem ismert a nyilvánosság számára.
[6] Tartalmát lásd: Bálint-Pataki József (szerk.): Magyar Külpolitikai Évkönyv 2009. Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma, 2009. 443-444.
[7] Esetleg azzal a megszorítással, hogy azokról a szokásjogi szabályokról van szó, amelyeket Magyarország a kialakulása idején kifejezetten nem ellenzett, hogy az ún. persistent obejctor-i viszonyulás – bár meglehetősen vitatott – lehetősége is alkotmányos elismerést és alapot kaphasson.
[8] Ezek: az agresszió tilalma, a népirtás tilalma, az emberiesség elleni bűncselekmények tilalma, a nemzetközi humanitárius jog alapvető szabályai, a faji diszkrimináció és apartheid tilalma, a rabszolgaság tilalma, a kínzás tilalma, és az önrendelkezés joga. Lásd: Draft conclusions on identification and legal consequences of peremptory norms of general international law (jus cogens) 2022. In: Yearbook of the International Law Commission, 2022, vol. II, Part Two. 6.
_______________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.