Orbán EndreA kizárás mint stratégiai döntés
Nehéz idők járnak a Donáti utcában. Különösen nem lehetett könnyű az iskolai vakáció kezdetének hete, amikor az államfő absztrakt értelmezésre irányuló indítványa miatt külön ülésnapot tűzött ki az Alkotmánybíróság elnöke. A kérdéses ügy lényege röviden az volt, hogy az Alkotmánybíróság – az Alaptörvény vonatkozó szabályának szó szerinti értelmezésével szembemenve – magának vindikálja-e az alkotmánymódosításoknak egy olyan előzetes ellenőrzését, ami az egyedi jellegű alkotmánymódosításokat megfosztja az alkotmánymódosítás jellegüktől, és nem engedi azokat beépülni az Alaptörvény szövegébe.
A köztársasági elnök indítványa közjogi bombaként robbant fel az Alkotmánybíróságon, és megmutatta az Abtv. 62. §-ában szabályozott kizárás alkalmazhatóságának egy újabb lehetőségét. Az ülésnap kitűzését követő események ugyanis ismertek: bár a köztársasági elnöki indítványok általában óriási többséggel szoktak átmenni a testületen, jelen ügyben hét alkotmánybíró azt a stratégiai döntést hozta, hogy kizáratja magát az eljárásból, ezzel akadályozva meg – lényegében obstruálva – az ügy megtárgyalását, mivel így a testület tíz fő alá csökkent és határozatképtelenné vált. Az eset alkotmánytörténeti jelentőségét tovább fokozza az, hogy minderről a közönség real time értesülhetett a sajtónak kiszivárogtatott döntéselőkészítő anyagokból.
Az indítvány vonatkozásában Chronowski Nóra már részletesen bemutatta, hogy miért annak visszautasítása lehetett volna az egyetlen elfogadható kimenetel, illetve érvelt amellett is, hogy az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény negyedik módosításáról szóló 12/2013. (V. 24.) AB határozata alapján miért nem lehetett volna kiterjeszteni az Alaptörvényben előírt eljárási vizsgálatot a köztársasági elnök által formainak nevezett, de valójában tartalmi elbírálást igénylő mozzanattal. Az alábbiakban ezt két további történeti érvvel szeretném kiegészíteni.
Az alkotmányozó szándéka
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvénynek az alkotmánymódosításokat explicit módon eljárási kontrollra korlátozó negyedik módosításával bezárólag három alkalommal foglalkozott érdemben az alkotmánymódosítások alkotmányosságával kapcsolatos dilemmával. Először a végkielégítések 98%-os adójáról szóló 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban, amelyben a testület a nemzetközi ius cogens alkotmányozót is korlátozó jellegére hívta fel a figyelmet: „A ius cogens normái, alapelvei és alapvető értékei együttesen olyan mércét alkotnak, amelynek minden következő alkotmánymódosítás és Alkotmány meg kell, hogy feleljen.” [61/2011. (VII. 13.) AB hat., ABH 2011, 290, 321.] A határozathoz csatolt különvéleményekből kiderül, hogy három alkotmánybíró, Bragyova András, Kiss László és Lévay Miklós is úgy vélték, hogy az Alkotmánybíróság megvizsgálhatja az alkotmánymódosítások alkotmányosságát.
A második az Átmeneti Rendelkezésekről (Ár.) szóló 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, amely megsemmisítette az Ár. jelentős részét. Ezt az eredményt megelőzendő, az alkotmányozó az Alaptörvény első módosítása keretében igyekezett megoldani az Ár. kapcsán felmerülő alkotmányossági kérdéseket. Ennek érdekében az Alaptörvény Záró Rendelkezéseinek 5. pontjába a következő szöveg került be: „5. A 3. pont szerint elfogadott Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.) az Alaptörvény részét képezi.” A testület állásfoglalása szerint azonban nem annak volt jelentősége, hogy a vizsgált jogszabály és az Alaptörvény kölcsönösen utaltak az Ár. alkotmányos rangjára, hanem annak, hogy az „első, egységes Alaptörvénybe” az Ár. inkorporálódott-e.
A 45/2012. (XII.29.) AB határozatban – amelyben formai okra (az egységességet kimondó posztambulumra) hivatkozva, de tartalmi vizsgálódás után (azaz a megsemmisített rendelkezések nem átmeneti jellegének megállapítása után) került megsemmisítésre az Ár. több szakasza – az Alkotmánybíróság arra is utalt, hogy szükség esetén továbbmegy az alkotmánymódosítások felülbírálata terén, vagyis amennyiben szükséges, elvégzi az Alaptörvény koherenciájának vizsgálatát: „Az Alaptörvény módosításaival, kiegészítéseivel az Alaptörvény részévé váló rendelkezéseknek koherens módon kell beépülniük az Alaptörvény szerkezeti rendjébe. Az Alaptörvény módosításai tehát nem eredményezhetnek feloldhatatlan ellentmondást az Alaptörvényben. A tartalmi és szerkezeti koherencia az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó jogállami követelmény, amelyet az alkotmányozónak kell biztosítania.” (Indokolás [86])
Az AB tehát lényegében előrevetítette az esetleges tartalmi felülvizsgálat lehetőségét, és ez volt az oka annak, hogy az Alaptörvény negyedik módosítása az AB hatásköreit is érintette. Ekkor került az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdésébe az Alkotmánybíróság „új” hatásköre: „Az Alkotmánybíróság az Alaptörvényt és az Alaptörvény módosítását csak a megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények tekintetében vizsgálhatja felül.”
Végül az Alaptörvény negyedik módosítása is az Alkotmánybíróság elé került. Vizsgálatát az alapvető jogok biztosa kezdeményezte, aki az Alaptörvény 2012. január 1-jei hatálybalépését követően megszűnt actio popularis következtében a saját hatáskörét és alkotmányvédelmi tevékenységét az átalakuló közjogi intézményi struktúra fényében újraértelmezte. A 12/2013. (V. 24.) AB határozatban az Alkotmánybíróság elfogadta a negyedik módosításban szereplő korlátozást, és csupán formai szempontú vizsgálatot folytatott le, amit több különvélemény is kifogásolt. Stumpf István álláspontja szerint, amelyhez Lévay Miklós is csatlakozott, az Alaptörvény módosítását csak a módosítás előtti szöveg alapján lehetett volna felülvizsgálni, nem pedig az Alaptörvénybe iktatott 24. cikk (5) bekezdésében foglalt korlátozó szabály alapulvételével. Ezen kívül Bragyova András arra mutatott rá, hogy az új tiltó szabály léte éppen arra enged következtetni, hogy a negyedik módosítás előtt lehetőség volt a tartalmi vizsgálat lefolytatására.
Az Alaptörvény negyedik módosításával bevezetett új hatáskör paradoxonja tehát az, amire Bragyova András is rámutatott, hogy valójában hatáskör-korlátozást valósított meg, mégpedig oly módon, hogy látszólag egy olyan új hatáskört vezetett be, amelyet korábban is gyakorolt a testület, hiszen korábban is megállapíthatta azt, ha egy jogi aktus formálisan érvénytelenül jött létre. Mindez a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatból is kiolvasható, amelyben a testület rámutatott: „az Alkotmánybíróság egyértelműen rendelkezik hatáskörrel arra, hogy az arra jogosult indítványa alapján, absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben eljárva az Ár.-t egészében és részeiben – függetlenül attól, hogy az Ár. az Alaptörvény része-e vagy sem – formai szempontból, a közjogi érvényesség/érvénytelenség szempontjából felülvizsgálja. Az Alkotmánybíróság tehát ebben az ügyben sem tért el attól a korábbi gyakorlatától, hogy az Országgyűlés döntéshozatali eljárását – függetlenül attól, hogy alkotmányozó vagy törvényhozó hatalomként járt-e el – a közjogi érvényesség szempontjából – tehát abból a szempontból, hogy az Országgyűlés maradéktalanul betartotta-e (korábban az Alkotmányba, jelen ügyben az Alaptörvénybe foglalt) eljárási szabályokat – vizsgálja.” (Indokolás [87]-[88]).
A hatáskör szöveges rögzítésének az alkotmányozó szándéka szerinti célja tehát csak az lehetett, hogy elzárja az AB elől a tartalmi vizsgálódás lehetőségét. Ezt támasztja alá az Alaptörvény negyedik módosításának indokolása is, amely az AB új hatáskörével összefüggésben a következőképpen fogalmaz: „Természetesen a testület e körben tartalmi vizsgálatot nem folytathat, hatásköre csak az eljárási követelmények megtartásának vizsgálatára terjed ki.”
Egyedi rendelkezések megítélése
Az alkotmányozó szándékán túlmenően egy további történeti érv is bemutatandó abban a tekintetben, hogy a köztársasági elnök által sugallt konkrét megoldás miért nem lehet elfogadható egy racionálisan és következetesen gondolkodó Alkotmánybíróság által.
Ennek belátásához egy pillanatra fogadjuk el azt, hogy az Alkotmánybíróságnak lehet némi mozgástere. Ennek oka az, hogy a felidézett ügyek és az azokban alkalmazott terminus technicusok alapján úgy tűnhet, hogy bizonyos fokig az Alkotmánybíróság szabadon értelmezheti (minősítheti) egyes kérdések vizsgálatát formainak, illetve tartalminak. Így annak megállapítását, hogy az Ár. egyes szabályai nem átmeneti jellegűek voltak, az AB formai vizsgálatnak tekintette, ezzel szemben ugyanakkor az Alaptörvény negyedik módosítása tekintetében a „felülalkotmányozás” jelenségének vizsgálatát, bár az ombudsman formai vizsgálatként állította be, a testület tartalminak minősítette.
A fogalmi zsonglőrködést azt teszi lehetővé, hogy miközben az Alaptörvény az „eljárási követelmények” vizsgálhatóságát fogalmazza meg, addig az alkotmánybírósági gyakorlatban a „formai érvénytelenség”, illetve a „közjogi érvénytelenség” kategóriák a bevett formulák. Utóbbi terminusok olyan műhelykifejezések, amelyek a szigorúan vett eljárási kérdésektől akár eltérő jelentésrétegeket hordozhatnak magukban. Ezt a nyitott szövedékű szóhasználatot mint „fogalmi pongyolaságot” utasította el Pokol Béla a 12/2013-as döntéshez fűzött párhuzamos indokolásában: „Egy másik problémát abban látok az indokolásban, hogy az eljárási érvénytelenségnek a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatban kialakult hibás elnevezését »közjogi érvénytelenségnek« nevezve változatlanul fenntartja. Az alapjogi biztos épp e kitágítás révén létrejött fogalmi homályosságot használta fel arra, hogy a »szűkebb« formai érvénytelenség mellett a »közjogi érvénytelenség tágabb fogalmát« megalkossa, és ebbe burkolja bele érvelését az Alaptörvény és az Alaptörvény-módosítás tartalmi felülvizsgálatának lehetőségéről.” 12/2013. (V. 24.) AB hat., Indokolás [69].
Mégis, ha el is fogadnánk azt, hogy a formai kérdéskörök mentén az Alkotmánybíróság némi értelmezési mozgástérrel rendelkezhet, akkor is van egy át nem hidalható probléma az indítvány által szorgalmazott ötlettel, ami az ún. egyedi és normatív aktusok megkülönböztetését javasolta, elvitatva az egyedi rendelkezések alkotmánymódosítási jellegét. E probléma az, hogy az Alaptörvény negyedik módosítása számos egyedi rendelkezést tartalmazott, amelyek ma is ott olvashatók az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezései között. Lásd:
„20. cikk
14. (2) A Legfelsőbb Bíróság elnöke, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnöke és tagjai megbízatása az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnik.
16. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa tisztségének elnevezése az Alaptörvény hatálybalépésétől alapvető jogok biztosa. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, a nemzeti és etnikai jogok országgyűlési biztosának és a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja az alapvető jogok biztosa. A hivatalban lévő nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa az Alaptörvény hatálybalépésétől az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettese; a hivatalban lévő jövő nemzedékek országgyűlési biztosa az Alaptörvény hatálybalépésétől az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese; megbízatásuk megszűnik az alapvető jogok biztosa megbízatásának megszűnésével.
17. A hivatalban lévő adatvédelmi biztos megbízatása az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnik.”
E fenti rendelkezések mind a negyedik Alaptörvény-módosítással kerültek az Alaptörvény szövegébe, egészen pontosan az AB által megsemmisített Ár.-ből lettek átemelve. Ez azt jelenti, hogy alkotmánymódosítás mondta ki végül egyes konkrét tisztségviselők megbízatásának a megszűnését, és nem mellékesen azt is megjegyezhetjük, hogy visszaható hatállyal, hiszen 2023. március 25-én a negyedik Alaptörvény-módosítás azt rögzítette (ami az Ár.-ben volt), hogy „az Alaptörvény hatálybalépésével” – azaz 2012, január 1-től – szűnt meg a tisztségviselők mandátuma.
Ami az azóta elakadt államfői indítvány szempontjából még fontosabb azonban, hogy a negyedik Alaptörvény-módosításban több személyre szabott, egyedi jellegű alkotmányos passzus szerepelt, és ezeket az Alkotmánybíróság egyáltalán nem kifogásolta: miközben megvizsgálta az Alaptörvény negyedik módosításának eljárási/közjogi érvénytelenségét, egyáltalán nem merült fel a testületben az, hogy az egyedi rendelkezések ne épülhetnének be az Alaptörvénybe. Ebből az következik, hogy még ha levezethető is lenne az Alaptörvényből, hogy ún. egyedi rendelkezés nem épülhet be az alkotmányba, akkor azt legkésőbb 2013-ban kellett volna észlelnie a testületnek. De nem észlelte, nem problematizálta, ahogy a későbbi, egyedi helyzetekre vonatkozó Alaptörvény-módosítások esetében sem, amint arra Bakó Bea is felhívta a figyelmet a Gemisten.
__________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.