Detre László2026 tavaszán a magyar választópolgárok ítéletet mondtak az elmúlt másfél évtized politikai, jogi rendszeréről, amelyet sokféleképpen lehetne jellemezni, de biztosan nem egy jól működő alkotmányos demokráciaként. Ebben a hibrid rezsimben az alkotmányosság intézményei formálisan fennmaradtak, azonban működésüket meghatározta az adott ügyek politikai szenzitivitása. E körben kiemelendő az Alkotmánybíróság (AB) helyzete és szerepe. Az alábbiakban arra kerestem választ, hogy az európai alkotmányos normák fényében, az eddig kialakult tesztek alapján milyen lehetőségei vannak az alkotmányozó hatalomnak, hogy az AB függetlenségét és pártatlanságát, a valamennyi ügyre kiterjedő – a közhatalom gyakorlását ténylegesen keretek közé szorító – alkotmánybíráskodást helyreállítsa.
Az írás a Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law (Heidelberg) által szervezett konferencia, illetve szimpózium (On Law and Politics in the Hungarian Transition) anyagai között eredetileg 2026. május 29-én jelent meg angol nyelven a Verfassungsblog-on.
2026. április 12-én a magyar választópolgárok ítéletet mondtak egy olyan politikai és jogi rendszerről, amelyet sokféleképpen lehetne jellemezni, de biztosan nem úgy, mint egy jól működő alkotmányos demokratikus rendet. Talán a legpontosabb leírás az, hogy Magyarország nem egy teljesen autokratikus állam, de nem is egy jól működő alkotmányos demokrácia volt. Röviden: egy választásos önkényuralom hibrid rezsimje. Az új alkotmányozó hatalom előtt álló számos kérdés közül az egyik legfontosabb az, hogy miként állítható helyre az alkotmányos demokrácia Magyarországon, illetve, hogy miként előzhető meg egy újabb autokratikus rendszer kialakulása.
Az elmúlt 16 év magyar jogrendszerének jellemzője volt, hogy megőrizte az alkotmányos demokrácia látszatát. Ugyanakkor a törvények és intézmények a szóban forgó (politikai) kérdéstől függően különböző mértékben működtek. Az alkotmányos demokrácia formális elemei megmaradtak, de másképp funkcionáltak, mint normális körülmények között tették volna, ezáltal létrehozva egy „Frankenállamot”. A magyarázat abban rejlik, hogy az informális gyakorlatok képezik az ilyen rendszerek „fojtogató” jellegének gyökerét. A jogszabályok ugyanakkor mégis számítanak. Ezért, figyelembe véve a fent vázolt általános képet, foglalkozni kell egy olyan intézménnyel, amely – bár a formális jog szempontjából rendelkezett a szükséges jogi eszközökkel, kivéve a költségvetési tárgyú törvényekkel és az alkotmánymódosítások érdemi felülvizsgálatával kapcsolatos hatásköri korlátozásokat – nem tudta megakadályozni a jogállamiság visszaesését: az Alkotmánybíróságot (AB).
Az Alkotmánybíróságról röviden
Miután a korábbi alkotmányos többség 2010-ben hatalomra került, azonnal megkezdte az AB átalakítását. Összetételét illetően a tagok számát 11-ről 15-re emelték; a jelölési eljárást paritásosról többségire módosították (de a tagokat mindig az Országgyűlés kétharmados többsége választotta meg); a 70 éves nyugdíjkorhatárt eltörölték; a hivatali időt 9-ről 12 évre emelték, de újraválasztás nélkül, és az elnököt immáron az Országgyűlés választja meg kétharmados többséggel. Röviden: a korábbi alkotmányos többség által végrehajtott módosítások kiüresítették a garanciális elemeket. Ennek eredményeként a jelenlegi tagok közül 11-et kizárólag a korábbi kormányzó alkotmányos többség jelölt és választott meg. Alkotmányos többség hiányában 2016-ban négy bírót választottak meg egy korábbi ellenzéki párt támogatásával. Most három bíró, köztük az elnök, 2037-ig maradna hivatalában.
Ezeket a változásokat figyelembe véve máris – és joggal – felmerül a kérdés, hogy az AB független és pártatlan intézmény-e, vagyis, hogy az alkotmányos felülvizsgálat ugyanúgy érvényesül-e minden ügyben. Sajnos, a válasz nemleges. Azonban, ahogyan az a hibrid rendszerekben gyakran előfordul, a kép nem teljesen fekete-fehér. Valójában annak megállapítása, hogy egy (alkotmányos) bírósági eljárás visszaélésszerű-e, meglehetősen összetett feladat. Mindazonáltal bizonyos tényezők utalhatnak erre, például a bíróságok feltöltése, az eljárás szabálytalanságai vagy a visszaélésszerű bírósági érvelés. Mindazonáltal, hasonlóan az abúzív alkotmányosság jelenségéhez, végső soron az számít, hogy az alkotmányosság állapota romlott-e. Több szerző (például itt, itt, vagy itt) értékelte az AB ítélkezési gyakorlatát különböző szempontokból, és hasonló következtetésekre jutott: az AB nem teljesítette küldetését.
Az AB ítélkezési gyakorlata azonban nem értékelhető a fent vázolt magyarországi helyzet figyelembevétele nélkül. Emellett figyelembe kell venni az AB összetételét érintő jogszabályi változásokat is. Így az Európai Unió Bírósága (EUB) által már alkalmazott kontextuális vizsgálat nyomán jogos kétség merülhet fel az AB függetlenségét és pártatlanságát illetően politikailag releváns ügyekben (azzal összefüggésben, hogy az AB érdemi felülvizsgálatot gyakorol a rendes bíróságok politikailag érzékeny ügyekben hozott jogerős ítéletei felett, lásd a 2024-es, illetve 2025-ös jogállamisági jelentéseket).
Az alkotmánybíráskodás helyreállítása
A hibrid rendszerek jogi úton történő megváltoztatása nehéz, de nem lehetetlen feladat. Először is, az EU kontextusában irányadó az EUSZ 2. cikke, az EUSZ 7. cikke, valamint az EUB eljárásai. Másodszor, az alkotmányozó hatalom ítéletet hozhat elődjéről. Ugyanakkor, legalábbis Európában, aktusai keretek közé vannak szorítva. Figyelembe véve a jogállamiság védelmi szintjének csökkentésére vonatkozó tilalom elvét, valamint azt az álláspontot, hogy „a jogállamiság helyreállítása azt jelenti, hogy elutasítjuk a visszaesés gyökerét: azt az elképzelést, hogy a győztes mindent visz, hogy a többség a kisebbség jogait és jogos törekvéseit figyelmen kívül hagyva uralkodhat”, nem minden irány megengedett, és bizonyosan nem minden eszköz elfogadható. Ezek az elvek az AB jövőjére is alkalmazandók. A mai Magyarországon az alkotmányozó hatalomnak arra kell törekednie, hogy helyreállítsa az alkotmányos demokráciát, amely mellett Magyarország szabadon és önkéntesen elkötelezte magát, szűkebben pedig a közhatalmat korlátozni képes független, pártatlan és hatékony alkotmánybíráskodást. A problémás kérdés azonban az, hogyan lehet ezt elérni.
Lehetőségek az Alkotmánybíróság összetételének megváltoztatása nélkül
A szükségszerű beavatkozás szempontjából vázolható egy skála abban a tartományban, amelyben az alkotmányozó mozgástere összhangban áll az európai standardokkal. Fontos azonban, hogy minden forgatókönyvben fel kell oldani az AB hatásköreire vonatkozó, fentebb említett korlátozásokat. Azok az intézkedések, amelyek nem érintik az AB jelenlegi összetételét – de minden esetben az alkotmánybíráskodás hatékonyságának növelését célozzák –, a következőket foglalhatják magukban (ezek nyilván kombinálhatók is).
- Az új alkotmányos többség kikérhetné a Velencei Bizottság véleményét azokról a törvénytervezetekről, amelyek strukturális jelentőségűek az alkotmányos demokrácia (helyreállítása) szempontjából, vagy hatással lehetnek az alapjogok védelmére. Így, ha az AB ezt követően az európai konszenzusnak ellentmondó, azonosítható politikai érdekeket szolgáló módon működne, úgy viselnie kell annak politikai költségeit.
- Az új alkotmányos többség előírhatná, hogy az AB-nak az Alaptörvény értelmezésekor követnie kell az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) ítélkezési gyakorlatát, és ezzel párhuzamosan Magyarország ratifikálhatná az Emberi Jogok Európai Egyezményének (EJEE) 16. Kiegészítő Jegyzőkönyvét.
- Az új alkotmányozó hatalom továbbá felülírhatja az AB azon döntéseit, amelyek ellentétben állnak az európai joggal. Egy ilyen lépés azonban csak akkor elfogadható – és ez lenne a fő különbség a korábbi rendszerhez képest –, ha az európai jog sérelme minden kétséget kizáróan megállapítható. Ezenkívül ezt az opciót semmiképpen sem lehet rendszeresen alkalmazni.
Az AB összetételét érintő lehetőségek
Normális esetben a bírók elmozdíthatatlansága a jogállamiság egyik sarokköve. Az uniós jogban ez az EUSZ 19. cikkének (1) bekezdéséből fakad, és az EUB értelmezésében: ezen „nem teljesen abszolút jellegű elv alól kizárólag akkor lehet kivételt tenni, ha jogszerű és kényszerítő indokok igazolják, tiszteletben tartva az arányosság elvét.” Az EJEB, az EUB példáját követve, alapvetően ugyanerre az állásra helyezkedett. Az is egyértelmű, hogy az EUSZ 19. cikke (1) bekezdése alkalmazandó az AB-ra is. Ezen túlmenően, amennyiben bármely intézkedés hatással lenne a nyugdíjkorhatárra, felmerülhet a diszkrimináció tilalmának sérelme is.
Másodszor, figyelembe kell venni az EJEE 6., 8. és 10. cikkeit. A köztisztviselőket érintő munkaügyi vitákkal kapcsolatban emlékeztetni kell a Vilho Eskelinen-tesztre, amely meghatározza, mikor nem hívható fel az EJEE 6. cikke. Eszerint az alkalmazhatatlanság csak akkor áll fenn, ha a nemzeti jog kifejezetten kizárja a bírósághoz fordulás lehetőségét, és ez a kizárás objektív okokból, az állam érdekében indokolt. Az EJEE 8. cikkével és 10. cikkével kapcsolatban a törvényesség, a jogos cél és a szükségesség kritériumainak kell megfelelniük ahhoz, hogy a beavatkozás elfogadhatónak minősüljön. Az EJEB az alkotmánybírók hivatalból való elbocsátásával kapcsolatban megállapította, hogy „a legnagyobb óvatosság és a részletes indoklás különösen fontos az Alkotmánybíróság bíróinak elbocsátása tekintetében, valamint olyan körülmények között, amikor az elbocsátásról szóló döntést a parlament hozza meg.” Emlékeztetni kell arra is, hogy a Velencei Bizottság a jogállamiság helyreállításával kapcsolatban hangsúlyozta: ilyen helyzetekben holisztikus megközelítést kell követni, különösen akkor, ha a változások a bíróságok összetételét érintik; a reformoknak a rendszerbeli hibákat kell orvosolniuk; és nem a korábbi rendszert kell visszaállítani, hanem egy jobbat kell létrehozni.
Mindezekre tekintettel alapvetően négy lehetőség kínálkozik az AB jelenlegi összetételébe való beavatkozás tekintetében, de csak az utolsó kettő felelhet meg az európai normáknak.
I.Először is, az új alkotmányos többség egyszerűen kicserélhetne egy vagy több tagot. Ez a lépés azonban nem javítana a helyzeten, inkább ugyanannak a „győztes mindent visz” megközelítés alkalmazását jelentené, amely a korábbi hibrid rendszert jellemezte.
II.Másodszor, az új alkotmányos többség , és így üresedéseket teremthetne. Bár ez a 2013. előtti rendszerhez való visszatérést jelentené, ez a lehetőség sem problémamentes. A nyugdíjkorhatár csökkentése indokolt lehet például szociálpolitikai szempontok alapján, fokozatosan végrehajtva. Azonban az európai normák szerint még nem vizsgálták, hogy elfogadható-e (arányos-e), ha ez a bíróság összetételével kapcsolatos korábbi manipulációk ellensúlyozására szolgál.
III.Harmadszor, az AB-t teljesen megszüntethetnék azzal az indokkal, hogy ez a modell egyszerűen nem működött Magyarországon. Ehelyett a bíróságok vagy a Kúria valamely tanácsa biztosíthatná az Alaptörvénnyel való összhangot. Bár ez a lehetőség – elvileg – indokolható lenne az alkotmányozó hatalom részéről, nem szabad alapos értékelés, sőt talán teljes alkotmányos újraindítás nélkül végrehajtani. Emellett az alkotmánybíráskodás hatástalansága az AB eddigi hozzáállásából fakad, nem pedig hatásköreiből (a már említett korlátozások kivételével). Mindenesetre az AB megszüntetése és az alkotmánybíráskodási hatáskörök rövid időn belüli átruházása a Kúriára minden bizonnyal jó ideig teljesen megszüntetné az alkotmánybíráskodást. Ez pedig egyrészt magas ár az AB összetételének megváltoztatásáért, másrészt pedig az intézményileg elkülönült alkotmánybíráskodás megszüntetése vélhetően sértené az EUB által kidolgozott, a
IV.Végül az alkotmányozó hatalom – figyelembe véve a vázolt kontextuális tényezőket – kijelentheti, hogy az AB jelenlegi összetételében nem teljesítette feladatát, vagyis nem minden ügyben nyújtott tényleges alkotmánybíráskodást, nem szorította keretek közé a közhatalom gyakorlását. Ennél fogva annak összetételén szükséges változtatni. Ebben a forgatókönyvben az európai normáknak való megfelelés a hogyan-tól függ. Először is, a módszer nem követheti „a győztes visz mindent” megközelítést. Az új összetételt a politikai ellenzék bevonásával kellene kialakítani, esetleg egy paritáson alapuló jelölési rendszer révén, vagy a tagoknak az Országgyűlés négyötödös többségével történő megválasztásával. Mivel az ellenzék megtagadhatja az együttműködést, a patthelyzetet gondosan megelőző mechanizmust szükséges bevezetni. Például két forduló után a választási küszöböt kétharmados többségre lehetne csökkenteni.Emellett a jelölési folyamat diverzifikációja is felmerülhet. Nevezetesen, a tagok egy részét a jogi karok és a Magyar Tudományos Akadémia konzorciuma, egy részét a bírói kar, egy részét pedig az Országgyűlés jelölhetné (a korábban említett módon). Ez az opció még inkább igazolható lehet, ha az AB-nak az a négy tagja, akiket politikai kompromisszum keretében választottak meg, megtarthatná tisztségét. Mindezek mellett szükséges egy olyan mechanizmus bevezetése is, amely megelőzi, hogy az így betöltött pozíciók egyszerre üresedjenek meg. Végezetül, a jelenlegi tagok számára is garantálni kellene, hogy jelöltekké válhassanak, illetve juttatásaikat ettől függetlenül egy megfelelően hosszú átmeneti időn keresztül garantálni kell.
Legvégül ki kell emelni, hogy az alkotmánybírósági törvény értelmében az AB teljes ülése dönt az AB tagjainak kizárásáról, további jogorvoslati lehetőség nélkül. E körülmény, a már kifejtett legitimációs érveléssel együtt, arra utal, hogy az EJEE 6. cikkének alkalmazhatatlanságára vonatkozó Vilho Eskelinen-teszt teljesülhet.
Útravaló
Az alkotmányos demokrácia, és szűkebben az alkotmánybíráskodás helyreállítása Magyarországon összetett és kihívásokkal teli feladat. Erre figyelemmel szem előtt kell tartani, hogy a hibrid rendszereket követő átmeneti folyamatban a kompromisszumok elkerülhetetlenek. Ugyanakkor ezt meg kell tenni, de európai alkotmányos módon. E körben az említett opciókat lehet mérlegelni, azonban azt a körülményt fontos szem előtt tartani, hogy a probléma gyökere valójában az AB jelenlegi összetétele, amely a korábbi rendszerben „a győztes visz mindent” elv alkalmazásából fakad. Az alkotmányozó hatalom felhatalmazást kapott a korábbi rendszer megváltoztatására, de ez csak a helyzet javítását célozhatja és csak bizonyos módokon. A körülmények összességét mérlegelve az utoljára vázolt (IV.) lehetőség tűnik a járható útnak. Ilyen lépésre még nem került sor Európában, ugyanakkor még hasonló helyzet sem állt elő. „Normális” körülmények között ez nem is lenne elfogadható, ezért fontos megismételni: az európai normáknak való megfelelés végső soron a hogyan-tól függ: a reform kizárólag az AB függetlenségét és pártatlanságát erősítheti, és mint ilyen, csak az alkotmánybíráskodás magyarországi helyreállítására irányulhat.
__________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.