Friedery RékaAz európai ombudsman hivatala 2025-ben ünnepelte felállításának 30 éves jubileumát, az ombudsmani hivatal 2025-ös tevekénységéről szóló jelentés pedig a napokban jelent meg. A jubileumi évben végzett tevékenységről szóló jelentésből levonható, hogy a vizsgálatok száma egyre nő, amelyek döntő többsége még mindig az uniós intézményrendszer átláthatóságát és elszámoltathatóságát érinti. Alábbiakban az európai ombudsmannak az EU átláthatóságát elősegítő, rendkívül változatos területeket érintő több évtizedes tevekénységét kívánjuk röviden bemutatni.
Az ombudsman eljárásának alapját az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 228. cikkének (1) bekezdése és az Európai Unió Alapjogi Chartájának 43. cikke rögzíti. Az átláthatóság érdekében végzett tevékenységének keretét az Európai Unióról szóló szerződés 10. cikke, az EUMSZ 15. cikkének (3) bekezdése és 298. cikke, továbbá az Alapjogi Charta 41. és 43. cikke biztosítja.
Az ombudsman átláthatóságot érintő vizsgálatai különösen az 1049/2001/EK rendelettel, vagyis az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatosak. Az átláthatóságot illető vizsgálatai az 1990-es évek végén kaptak központi szerepet, amikor a Statewatch civil szervezet az ombudsmanhoz fordulva kifogásolta az Európai Unió Tanácsa döntéshozatalának titkosságát, konkrétan az igazságügyi és belügyi iratokhoz való hozzáférést. Az európai ombudsman a jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadását vizsgálta, és az ügy annak az elvnek a meghonosodásához vezetett, hogy a jogalkotás átláthatósága különösen magas szintű védelmet érdemel. Ez az elv később mind az ombudsman gyakorlatában, mind az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában központi szerepet kapott. Az ügy jelentősége, hogy elvezetett az ombudsman hatáskörének pontosításához is. a Tanács válaszában megkérdőjelezte az ombudsman hatáskörét, amely két állításon nyugodott: az ombudsman nem rendelkezik kompetenciával a Tanács olyan tevékenysége vonatkozásában, amelyet a harmadik pillér keretében valósít meg, illetve a panaszok tárgya olyan tevékenységet érint, amelynél a Tanács a harmadik pilléren belül járt el. Az ombudsman azonban rámutatott arra, hogy a panaszok a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmekre adott tanácsi válaszokra vonatkoztak, a kérelmeket a tanácsi dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló tanácsi határozat alapján nyújtották be, és a Tanács azokat e határozat állítólagos alkalmazása alapján bírálta el. Amellett a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló tanácsi határozatot az Európai Közösséget létrehozó szerződés 151. cikke alapján hozták. Egyébként aztán az Amszterdami Szerződés egyértelművé is tette, hogy az uniós polgárok az igazságügyi és belügyi iratokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos panaszokkal is fordulhatnak az európai ombudsmanhoz.
A 2000-es években az ombudsman egyre több, az 1049/2001/EK rendelet alapján benyújtott panaszt vizsgált. Kiemelkedő jelentőségű volt a 3643/2005/(GK)WP számú ügy, amely az Európai Parlament képviselőinek juttatásaira vonatkozó információk nyilvános hozzáférését érintette. Az ügyben az Európai Parlament az adatvédelmi szabályokra hivatkozott, az ombudsman pedig a pénzügyi átláthatóságot érintő elsődleges közérdeket emelte ki. Bár az ügy lezárásakor az információk teljes nyilvánosságra hozatala nem valósult meg, az ügy rávilágított az átláthatóság és a magánélet közötti kényes határvonalra, különösen a pénzügyi juttatások kapcsán, de hozzájárult a közzétételi gyakorlat fokozatos javulásához is.
A 2010-es évek közepétől kezdve az ombudsman egyre inkább saját kezdeményezésű vizsgálatokat indított a szélesebb körű stratégiai kérdésekre koncentrálva, amelyek célja a figyelemfelhívás volt a közérdekű ügyekre, valamint az uniós intézményeket és demokratikus döntéshozatali folyamatokat befolyásoló szélesebb körű rendszerszintű problémákra. Így a Tanács jogalkotási folyamatának átláthatóságát érintő OI/2/2017/TE számú ügy során az ombudsman stratégiai vizsgálata feltárta, hogy az előkészítő dokumentumokat gyakran „LIMITE” jelöléssel látták el, ami korlátozta a nyilvánosság hozzáférését, vagyis hogy az európai polgárok megfelelően gyakorolhassák az uniós döntéshozatali eljárásban való demokratikus részvételi jogukat, az abban részt vevő személyek megfelelően elszámoltathatóak legyenek, és a tagállamok álláspontja is egyértelműbbé váljon. Az ombudsman következtetésében hivatali visszásságnak minősítette ezt a gyakorlatot, és ajánlásokat fogalmazott meg a tagállamok jogalkotási tárgyalások során képviselt álláspontjának átláthatóbbá tételére, így az álláspontok rendszeres rögzítésére, a jogalkotási dokumentumok proaktív közzétételére és a dokumentumok minősítésére vonatkozó egyértelműbb kritériumokra. Ezeket a megállapításokat később az Európai Parlament is támogatta, politikailag is megerősítve hangsúlyos voltukat.
Az igazságszolgáltatási kinevezések átláthatóságának kérdésével foglalkozó 1011/2015/TN számú ügy középpontjában az Európai Unió Bírósága bíráinak kinevezésével foglalkozó tanácsadó testület állt. Itt az ombudsman határozatában szorgalmazta, hogy az Európai Unió Tanácsa tegye részlegesen nyilvánossá az értékelési kritériumokat és a véleményeket, amelyek az Európai Unió Bíróságára történő bírói kinevezések nagyobb nyitottságát eredményeznék. Ez fontos lépést jelentett az átláthatóság felé egy olyan területen, amelyről a nyilvánosság hagyományosan kevesebb információval rendelkezett.
A 2010-es évek közepétől az ombudsman vizsgálatai a lobbizás átláthatóságát és az etikus kormányzást is lefedték. A korrupció és az EU integritása szempontjából kulcsfontosságú kérdések okán 2014 óta számos esetben foglalkozott az úgynevezett forgóajtó-jelenséggel, vagyis az EU intézményrendszeréből a magánszektorba távozó, illetve a magánszektorból az EU intézményrendszerébe belépő alkalmazottak összeférhetetlenségi kérdéseivel. Már a 2077/2012/TN és 1853/2013/TN panaszok alapján indított vizsgálata számos rendszerszintű problémát tárt fel, így például a Bizottság eljárásai nem voltak elég szigorúak és következetesek ahhoz, hogy a kockázatokat megfelelően felmérjék, illetve megakadályozzák a nemkívánatos befolyásolást. Rámutatott az átláthatóság, a nyomon követés és a végrehajtás terén fennálló hiányosságokra, mivel a döntéseket nem mindig indokolták megfelelően, illetve nem mindig közölték egyértelműen. A jelenség José Manuel Barroso, az Európai Bizottság egykori elnökének bankszférában történő elhelyezkedésével vált közismertebbé, amellyel kapcsolatban az ombudsman rámutatott arra, hogy a jelenlegi szabályok és gyakorlatok nem mindig elegendőek az összeférhetetlenség kockázatának megelőzéséhez, és a közérdek megfelelő védelme érdekében szigorúbban és átláthatóbban kell alkalmazni a vonatkozó eljárási rendet. A téma jelentősége mindenkor aktuális, legutoljára 2025-ben indított az EU ügynökségeket érintő stratégiai vizsgálatot.
A 2020-as években az átláthatóság és a digitalizáció közti kapcsolat is hangsúlyosabbá vált, aminek kiemelkedő példája volt a Pfizergate-ként is ismertté vált ügy. Az európai ombudsman 1316/2021/MIG számú vizsgálata az Európai Bizottság azon döntését érintette, amely megtagadta a Bizottság elnöke, Ursula von der Leyen és a Pfizer vezérigazgatója közti szöveges üzenetek nyilvánosságra hozatalát a COVID-19-oltással kapcsolatos tárgyalásaikról. Bár a Bizottság azzal érvelt, hogy az ilyen üzenetek nem minősülnek megőrzésre kötelezett dokumentumoknak, az ombudsman elutasította ezt az álláspontot, és hivatali visszásságot állapított meg. Rámutatott arra, hogy az információ formátuma, legyen az akár e-mail vagy SMS, nem csökkenti annak relevanciáját az átláthatósági szabályok értelmében. Amennyiben a tartalom hivatalos tevékenységekhez kapcsolódik, az az 1049/2001/EK rendelet értelmében dokumentumnak minősülhet. Ezt az álláspontot az Európai Unió Bírósága is megerősítette, amikor a T-36/23. számú Stevi és The New York Times kontra Európai Bizottság ügyben 2025. május 14-én hozott ítéletében megsemmisítette a Bizottságnak a hozzáférést elutasító határozatát, és arra kötelezte a Bizottságot, hogy vizsgálja felül a kérelmet. A bíróság is kiemelte, hogy az ilyen típusú szöveges üzenetek is a nyilvánosság számára hozzáférhető hivatalos dokumentumoknak minősülnek. Ez az ügy felhívta a figyelmet a digitális kommunikáció archiválási és átláthatósági hiányosságaira is.
A fenti Pfizergate-ügyhöz is kapcsolódott a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmek kezelésének adminisztratív hatékonysága. Ezért 2023-ban az ombudsman stratégiai vizsgálatot folytatott le a Bizottságnak az eredeti és a megerősítő kérelmek feldolgozása során tapasztalt késedelme miatt. Az OI/2/2022/OAM ügy lezártakor az ombudsman megállapította, hogy ezek a késedelmek rendszerszintűek, az 1049/2001/EK rendeletben előírt határidők betartása terén tartós hiányosságok tapasztalhatók, és hivatali visszásságot állapított meg. Rámutatott arra, hogy a közérdekű ellenőrzések szemszögéből a késedelmesen kiadott információk gyakran elveszítik aktualitásukat, jelentőségüket. Mivel a Bizottság a megnövekedett ügyterhelésre hivatkozva nem vette figyelembe az ombudsman javaslatait, az ombudsman egy különjelentés formájában az Európai Parlament elé terjesztette a kérdést, hangsúlyozva, hogy a késedelmek ténylegesen aláássák a hozzáférési jogot, és strukturális reformokat szorgalmazott. Különjelentésével az ügy politikailag is hangsúlyosabbá vált.
Az európai ombudsman ügyei rávilágítanak arra, hogy az uniós intézményrendszer átláthatóságának biztosítására tett erőfeszítések folyamatos kihívásokkal szembesülnek, és hogy az átláthatóság kérdése hogyan vált az ombudsman tevékenységének központi témájává. Az ombudsman eljárása többek között a dokumentumokra, a döntéshozatalra, az etikai kérdésekre és a digitális kommunikációra is kiterjed, akár egyéni panaszok alapján, akár saját kezdeményezésből indított vizsgálatok keretében. Bár az ombudsman nem hozhat kötelező érvényű határozatokat, az érintett intézmények gyakran önként hajtják végre ajánlásait. Tevekénységének jelentőségét mutatja, hogy számos vizsgálata vezetett uniós jogszabályok módosításához, európai parlamenti állásfoglalásokhoz és intézményi reformokhoz.
__________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.