Szabó AttilaFebruár 5-én tette közzé az Alkotmánybíróság a IV/2297/2025. számú határozatát. A döntés egy gyermekek otthongondozási díjával (GYOD) kapcsolatos ügyhöz kapcsolódik, de végül egy eljárásjogi rendszerhibát is feltárt, és emiatt jogalkotói mulasztást állapított meg: az Alkotmánybíróság szerint a vonatkozó eljárási törvények nem tartalmaznak egyértelmű előírásokat azokra az esetekre, amikor kizárólag alkalmazási tilalmat állapítottak meg. Így pedig az Alaptörvény hatályba lépése óta, bizonytalan volt, mi lesz azokkal az alapjogi panaszokkal, amelyeket az érintettek az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) 26. § (1) bekezdése szerint indítottak azért, mert az ügyükben eljáró bíróság alaptörvény-ellenes jogszabályt alkalmazott, de közben más ügyben az Alkotmánybíróság már megállapította az érintett szabály alaptörvény-ellenességét. Ha valaki lemarad, az kimarad? - szól a kérdés.
A jelen ügyben érintett személy például azért nem tudott első lenni a jogérvényesítésben, mert a Veszprémi Törvényszék által kezdeményezett eljárásban az Alkotmánybíróság már -- a panasz benyújtása után, de még annak elbírálása előtt -- megállapította az érintett által is sérelmezett norma alaptörvény-ellenességét.
Röviden ismertetem az alapügyet és bemutatom, mi a jelentősége az Alkotmánybíróság döntésben annak, ami túlmutat az ügyön. Végezetül pedig arra is kitérek, hogyan nézett szembe, talán először, az Alkotmánybíróság azzal a helyzettel, hogy a jogalkotó immár sorozatosan nem teljesíti az általa előírt jogalkotói kötelezettségeket.
Jogvédelem
Az indítványozó súlyosan fogyatékos testvérei gondozására tekintettel GYOD-ot igényelt. A hatóság és a bíróság azért tartotta jogellenesnek a GYOD megállapítását, mert az indítványozó a kérelmét a jogosultságot megalapozó körülmény bekövetkeztétől számított három hónapon túl nyújtotta be. Az elutasítás alapja a 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet 23. § (4) bekezdése volt, amely ezt a három hónapos határidőt írta elő. Időközben azonban az Alkotmánybíróság az említett másik ügyben [11/2025. (X.9.) AB határozat] ezt a rendelkezést alaptörvény-ellenesnek nyilvánította a diszkriminatív jellege miatt, és általános alkalmazási tilalmat is kimondott, de csak a folyamatban lévő ügyekre. Az indítványozó ügye viszont ekkorra már jogerősen lezárult.
Az Alkotmánybíróság a mostani ügyben is megsemmisítette az alaptörvény-ellenes szabályt alkalmazó Hajdú-Bihar Vármegyei Kormányhivatal határozatát és az ezt ítéletével jóváhagyó Debreceni Törvényszék ítéletét. Illetőleg, kimondta, hogy az érintett kormányrendeleti szabály az új eljárásban már nem alkalmazható. A testület nem is vizsgálta újra a rendelet alkotmányosságát, hiszen azt korábban már érdemben megtette. E helyett egyedi alkalmazási tilalmat állapított meg, és a bírói döntést is megsemmisítette, hogy az indítványozó tényleges jogvédelmet kapjon és ezzel együtt pedig az érintett alaptörvény-ellenes bírói döntés kikerüljön a jogrendszerből.
First come, first served? - az első premizálása
A Magyar Helsinki Bizottság, az Eötvös Károly Intézet és a Társaság a Szabadságjogokért már a 2011-ben jelezte az új alkotmánybírósági szabályok elemzésében, hogy az Abtv. szabályai “lényegében versenyfutást idéznek elő a konkrét ügyben alkalmazott jogszabály Alkotmánybíróság előtti megtámadásából, és annak sérelmét orvosolják csak, aki elsőként eljutott a testülethez. [E]z következik abból a szabályból, miszerint ha az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz vagy bírói kezdeményezés alapján az alkalmazott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés Alaptörvénnyel való összhangjáról már döntött, ugyanazon jogszabályra, illetve jogszabályi rendelkezésre és ugyanazon Alaptörvényben biztosított jogra, valamint azonos alkotmányjogi összefüggésre hivatkozással nincs helye az alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz, valamint bírói kezdeményezés alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló vizsgálatának.”
Az Alkotmánybíróság ezt a feltevést most kifejezetten pontosította. E szerinet az Abtv. 31. § (1) bekezdése nem zárja ki az alkotmányjogi panasz benyújtását és érdemi elbírálását ilyen esetben, hanem csak az alaptörvény-ellenesség ismételt megállapítását tiltja meg. Ez tehát nem akadálya annak, hogy az Alkotmánybíróság egyedi alkalmazási tilalmat állapítson meg és megsemmisítse az alaptörvény-ellenes jogszabályt alkalmazó bírói döntést.
Ez egy elég kreatív jogértelmezés, az Alkotmánybíróság akár azt is kimondhatta volna, hogy az Abtv. 31. § (1) bekezdése megakadályozhatja az alapvető jogok érvényesülését és ezért alaptörvény-ellenes. E helyett mondta azt, hogy a szabály nem azt jelenti, amire mindenki gondolna az olvasásakor, hanem csak azt, hogy az alaptörvény-ellenességet nem lehet újra megállapítani.
Idáig volt tehát igaz, amire a 2011-es elemzés ezzel kapcsolatban jutott: “lényegét tekintve [a szabály] egy szerencseelemtől [tette] függővé a panaszos alapvető jogának érvényesülését, ami kifejezetten arról árulkodik, hogy a panasz elsősorban objektív alapjogvédelmi funkciót szolgál[t], azaz az alkotmányos rend fenntartásához fűződő közérdeket védi; ehhez képest a panasz jogorvoslati funkciója csupán járulékos jellegű [volt]: jogorvoslással az Alkotmánybíróság csak azt ⟪jutalmazza meg⟫, aki az alkotmányellenes jogszabályt saját ügyében először az Alkotmánybíróság elé vitte, vagy amelyik indítványt a bíróság előbb bírálta el.”
A dilemma tehát bele volt kódolva az alkotmánybírósági eljárási szabályokba, ahogyan arra a jogvédő szervezetek rámutattak már előre. Most az Alkotmánybíróság kinyitotta az utat az egyéni jogorvoslat keresése felé is.
A mulasztás tárgya
Az Alkotmánybíróság szerint a mostani ügyben felmerült az egyedi jogvédelmi szerepet alapvetően nem neki kellene betöltenie, hiszen az érdemi alkotmányos kérdést már korábban eldöntötte. Hörcherné Marosi Ildikó a párhuzamos indokolásában rá is mutat, hogy az eljáró bíró kérheti az alkalmazási tilalom kimondását a testülettől. Csakhogy ezt nem tehette meg, mert akkor még nem volt megállapítva a norma alaptörvény-ellenessége. Persze maga is észlelhette volna az alaptörvény-ellenességet, de ez sem történt meg. Tehát, ugyan van megoldás arra, hogy ne csak az először az Alkotmánybírósághoz eljutó ügyben legyen hatékony jogvédelem, de ehhez az eljáró rendesbíróság bírájának kell figyelnie. Ráadásul, az is előfordulhat, mint a jelen esetben is történt, hogy egy ügy le is zárul a bíróság előtt, mire egy másik ügyben megsemmisítik az érintett alaptörvény-ellenes jogszabályt. EZ azonban egy hatásköri kérdés: az Alkotmánybírósághoz kell ilyenkor fordulni vagy esetleg felülvizsgálati kérelemmel a Kúriához vagy perújítást kell kezdeményezni? Mivel ez nem volt rendezve ezért állapította meg a testület hivatalból eljárva, hogy az Országgyűlés nem szabályozta egyértelműen a rendes bíróságok eljárását arra az esetre, amikor az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panaszban már nem tehet mást, kizárólag alkalmazási tilalmat állapít meg. Valóban, az alkotmányos kérdés megválaszolása után a probléma egy későbbi ügyben már pusztán eljárásjogi jellegű és erre érdemes jogszabályi szintű megoldást találni annak érdekében, hogy ne legyen bizonytalanság a jogérvényesítés mikéntjében. Tisztázni kell, mi lesz azokkal, akik ügyében úgy alkalmaztak alaptörvény-ellenes normát, hogy időközben azt az Alkotmánybíróság megsemmisített, illetve, amiről megállapította, hogy alkalmazhatatlan. Most az Alkotmánybíróság erre hívta fel az Országgyűlést.
Az eljárási törvények jellemzően világosan rendezik azt az esetet, amikor az Alkotmánybíróság megsemmisít egy jogszabályt, de nem rendezik egyértelműen azt az esetet, amikor (i) a norma alaptörvény-ellenességét már korábban kimondták, (ii) és az Alkotmánybíróság az új ügyben alkalmazási tilalmat mond ki. Ilyenkor pedig nem egyértelmű: (i) hogyan törhető át a jogerő, (ii) milyen eljárási eszközzel járjon el a Kúria, (iii) milyen mechanizmus biztosítja automatikusan a jogsérelmet szenvedett fél tényleges jogvédelmét.
Az Alkotmánybíróság szerint a szabályozási hézag sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó jogállamiságot és jogbiztonságot, valamint az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdését, amely szerint az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve. A testület érvelése szerint, ha nincs világos, törvényi szintű eljárási mechanizmus az AB-döntés végrehajtására, akkor az alkotmányjogi panasz funkciója (az egyéni jogvédelem) kiüresedhet. Ezért felhívta az Országgyűlést, hogy 2026. október 31-ig alkosson megfelelő szabályozást. Az más kérdés, hogy nem lett volna-e jobb megoldás az Abtv. 31. § (1) bekezdésének megsemmisítése és ezzel annak kimondása, hogy ezek az ügyek igenis az Alkotmánybíróságra tartoznak, mert lényegüket tekintve alkotmányos ügyek.
Handó Tünde különvéleménye
Handó Tünde alkotmánybíró érvel a legalaposabban különvéleményben a jogalkotói mulasztás megállapítása ellen. Fő állítása szerint nincs jogalkotói hiányosság, mert (i) az Alaptörvény és az Abtv. kifejezetten nagy mozgásteret ad az Alkotmánybíróságnak, (ii) az AB maga határozhatja meg az alkalmazandó jogkövetkezményeket, hiszen az Abtv. 39. § (3) bekezdése kifejezetten biztosítja ezt a szabadságot.
Vagyis, Handó és a hozzá csatlakozó Hörcherné Marosi Ildikó szerint az eljárási törvény nem hiányos, mert az Alkotmánybíróság rendelkezik elegendő eszközzel a jogvédelem biztosítására az ilyen esetekben is
Handó érvelése szerint a jogalkotó tudatosan rugalmas, nem kazuisztikus szabályozást alkotott, hogy az Alkotmánybíróság maga alakíthassa ki a megfelelő megoldásokat. Ezért szerinte nem áll fenn az Abtv. 46. § szerinti mulasztás megállapításának lehetősége. Szerinte ugyanis az Alkotmánybíróság saját eszköztárával képes a jogvédelmet biztosítani. Handó az érvelését statisztikával is alátámasztja.
“Az Alkotmánybíróság a 2012. január 1-jétől 2025. december 31-ig 222 határozatában bírósági döntést, illetve hatósági döntést semmisített meg. (...) Az Alkotmánybírósági határozatok bíróságon belüli jogkövetkezményeinek alakulásáról csak közvetett ismeretekkel rendelkezik az Alkotmánybíróság. Amennyiben azonban [a bíróság] az eljárásjogi következményeket nem tudta volna megállapítani, vagy azt nem az alkotmánybírósági döntésnek megfelelően állapította volna meg, akkor az ügy bizonyosan visszakerült volna az Alkotmánybírósághoz. Ilyen eset azonban mindössze két alkalommal fordult elő, az egyik az un. rendőrképmás ügy volt, a másik pedig egy választási ügy.” Ez a statisztika azonban természetszerűleg nem tudja kimutatni azokat az ügyeket, amelyekben végül mégiscsak orvosolatlan maradt az alapjogsértés. Handó szerint, ha a probléma felmerülne, akkor az ügyek visszakerülnének az Alkotmánybíróságra. Ez azonban egy olyan hipotézis, amit nem igazol. Nem minden jogkereső polgárnak van annyi erőforrása, hogy újra megküzdjön az igazáért.
A döntés jelentősége
Ez a határozat három okból is jelentős. (i) az egyéni jogvédelem szempontjából az indítványozó konkrét ügyében áttörte a jogerőt és tényleges jogorvoslatot biztosított.
(ii) A rendszerszintű kérdésben kimondta, hogy az alkotmányjogi panasz hatékonyságához a jogalkotónak egyértelmű végrehajtási mechanizmust kell biztosítania a Kúria számára. Persze az vitatható, hogy ezzel alkotmányosan tolta-e el magától a problémás helyzeteket.
(iii) Ráadásul azonban, az Alkotmánybíróság még egy tőle szokatlan, jogvédői attitűdöt is felvett. A határozat indokolásának végén kimondja, hogy “mindaddig, amíg a jogalkotó az ebben a határozatban megjelölt mulasztást nem orvosolja, az Alkotmánybíróság,(...) rögzíti, hogy a hasonló eljárásjogi körülmények között benyújtásra kerülő alkotmányjogi panaszokat az ebben a határozatában megjelölt módon, azaz az Abtv. 26. § (1) bekezdése és 27. §-a együttes alkalmazásával, szükség esetén az Abtv. 28. §-a alapulvételével fogja elbírálni, ily módon biztosítva, (...) az alaptörvény-ellenesség feltétlen orvoslását biztosítva határozhassa meg. Tehát, ha a jogalkotó nem teljesíti a kötelezettségét, akkor az Alkotmánybíróság megteszi, amit kell. Különösen fontos ez arra való tekintettel, hogy tavaly év végén már tizenhárom olyan mulasztás volt, amivel határidőn túl nem kezdett semmit a jogalkotó.
__________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.