Szabó AttilaMára már köztudomású tény, hogy Magyarországon lakhatási válság van vagy legalább is, sokak számára nagyon nehéz a lakhatáshoz vagy a lakástulajdonhoz való hozzájutás. Ebben a szövegben azt járom körül, hogy alkotmányos és jogszerű lenne-e, ha ennek enyhítésére egy települési önkormányzat vagyonadó típusú adót róna ki a nem lakott, üresen hagyott lakásokra. Az első részben azt tisztázom, hogyan lehetne ezt szabályozni, kitérve a nemzetközi példákra is, ezt követően az alkotmányos kereteket tekintem át, majd pedig néhány praktikus, jogalkotási, jogalkalmazási nehézségeire hívom fel a figyelmet, végül pedig arra is kitérek, hogy egy ilyen szabályt milyen jogi kihívások érhetnek.
Mi fán terem az üres lakások adója?
A települési önkormányzatok az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés h) pontja és az ezzel összhangban lévő, Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 13. § (1) 13. szerint dönthetnek a helyi adókról. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (Htv.) 2. § viszont korlátozza azt a keretet, amiben az önkormányzat gondolkodhat adókivetés tekintetében. Azaz, egy önkormányzat nem adóztathat bármit, csak a Htv.-ben meghatározott adótárgyakat.
A Htv. II. fejezete szól a vagyoni típusú adókról és ezen belül helyezkedik el az építményadó, amivel az önkormányzat területén lévő lakás és nem lakás céljára szolgáló épület megterhelhető annak érdekében, hogy az önkormányzatnak bevétele legyen. A Htv. III. fejezete pedig a kommunális jellegű adókról szól. A törvény tiltja a kettős adóztatást, ezért ezek között az adók között összhangot kell teremteni. Ha egy lakásra kommunális adót vetetettek ki, akkor arra már nem vethető ki építményadó és fordítva.
Nyilván, ezeknek a jogintézményeknek a célja, mint általában az adózásnak, hogy a jövedelemmel vagy vagyonnal rendelkezők hozzájárulását biztosítsa a közösségi célokhoz. E mellett azonban az adózásnak van egy közpolitikai célja is: valamire ösztönöz vagy valamitől távol tart. A népegészségügyi termékadó ellenösztönzője a nem egészséges élelmiszerek fogyasztásnak, a dohánytermékek jövedéki adója pedig a dohányzásnak. Az üres lakások adóztatása pedig arra ösztönöz, hogy azok lakottá váljanak.
Az Alkotmánybíróság korlátokat állít az ösztönző-ellenösztönző jelleggel szemben. A testület a 20/2021. (V. 27.) AB határozata [38]–[39]-ban azt írja, hogy „tulajdonhoz való jog közteherviselési kötelezettségben jelentkező korlátozása akkor válik alkotmányjogi értelemben aggályossá, amikor a fizetési kötelezettség egyértelműen túlterjeszkedik az arányos mértéken. A súlyosan aránytalan adó ugyanis elveszíti a közteherviselési kötelezettségen nyugvó legitimitását, ami […] a korlátozást általában véve megalapozza. Következésképpen igazolhatatlanná válik az adójogi teher. Ebben az esetben a tulajdont a jogalkotó közjogi eszközzel olyan súlyos mértékben terheli meg, hogy gazdasági hatását tekintve tulajdonképpen elkobozza azt. Az ilyen adó célt téveszt. Egyszerre valósítja meg az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésének és XIII. cikk (1) bekezdésének a sérelmét”.
Az tehát biztos, hogy egy vagyoni típusú adó és a kommunális adó nem lehet ilyen, aránytalan, konfiskáló jellegű. Hogy mi tekinthető ilyennek egy üres ingatlanra kivetett adó esetében, az persze külön vizsgálódást igényelne.
Az ösztönző cél azonban világos: ha a tulajdonosnak akkor kell adót fizetnie, ha senki nem lakik a lakásában, akkor nyomban érdekeltté válik abban, hogy a lakását kiadja és ne csak tulajdonolja esetleg kifejezetten az értékének növekedése miatt. Ha ugyanis a nem lakott lakások is az ingatlanpiacra kerülnek, akkor az alkalmas lehet arra, hogy a kínálat növekedésével többen és olcsóbban juthassanak lakhatáshoz. A Htv-hez fűzött jogalkotó indokolás is ebbe az irányba mutat. E szerint ugyanis a rendeleti adószabályok [célja, hogy] összességében jusson érvényre a helyi sajátosságok, az önkormányzat gazdálkodási követelményei és az adóalanyok teherviselő képessége közti kényes egyensúly. Ezért a törvény szerint a Htv. szövege rögzíti, hogy e szempontokat nem csak a mérték-megállapításnál, hanem az adórendeleti tényállások (adóalap, adómérték kedvezmény és mentesség) mindegyike megállapítása során kötelező figyelembe venni.
Ennél azonban lényegesebb kérdés, hogy a Htv. szabályai lehetővé teszik-e egy önkormányzat számára, hogy kiemelten adóztassák a lakatlanul hagyott lakásokat.
A Htv. az építményadó esetében felsorolja a törvényi mentességi okokat, de ezen túlmenően az önkormányzatok rendeletben meghatározhatna még további mentességeket. Ilyenre sok példa van: van ahol a bizonyos lakóterületnél kisebb lakásokat mentesítik, van ahol például az idős embereket. Az önkormányzatnak tehát jogában áll differenciálni. A Htv. 15.§ és 16. § ugyan meghatározza az építményadó, a 26. § pedig a kommunális adó felső határát, de ezen belül mozgástere van az önkormányzatnak. Lehet azt is kodifikálni egy rendeletben, hogy a lakott lakások után kevesebb építményadót vagy kommunális adót kell megfizetnie a tulajdonosnak, mint a nem lakott lakások után.
Ez lehet tehát egy megoldás az üresen álló lakások kiadásának ösztönzésére: ezekhez képest alacsonyabb építményadót kivetni a lakott lakásokra vagy a kommunális adót teljesen elengedni és csak a nem lakott lakásokat építményadóval adóztatni.
Egy másik lehetséges megoldás, hogy 2015. január 1. óta a Htv. 1/A. § kinyitja az önkormányzatok lehetőségeit egyéb típusú adók megalkotására. A szabály szerint a települési önkormányzat az illetékességi területén rendelettel olyan települési adót, települési adókat vezethet be, amelyet vagy amelyeket törvény nem tilt. A települési önkormányzat települési adót – a termőföld, a termőföld tulajdonjoga, a termőföldre ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog kivételével – bármely adótárgyra megállapíthat, feltéve, hogy arra nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya. Mivel az üres, lakatlan lakóingatlan nem termőföld, ezért egy önkormányzat ebbe az irányba is elindulhat: települési adó keretében adóztathatja ezeket az adótárgyakat. Ez a megoldás ráadásul nagyobb mozgásteret ad az önkormányzatnak, hiszen nem köti a Htv. építményadó maximumára vonatkozó szabálya az adó mértékében. Viszont ebben az esetben nyíltan vállalni kell, hogy nem a lakott lakásokat hozza kedvezőbb helyzetbe a jogalkotás, hanem a lakatlanokat hozza kedvezőtlenebbe. Fontos, hogy a kettős adóztatás ez esetben is kizárt: nem terhelhet valamit települési és építmény vagy kommunális adó is. Tehát, ha egy üres lakást valamilyen különös, települési adóval terhelne az önkormányzat, akkor azt mindenképpen, akár tárgykörileg, akár egyedileg, de ki kell venni az említett másik két adó hatálya alól.
Nemzetközi példák
Látnunk kell, hogy az üres lakások megadóztatásának kérdése nem csak Magyarországon merül fel. Franciaország például egy kétlépcsős modellt alkalmaz. A Taxe sur les logements vacants, az üres lakások adója, csak a "feszített" ingatlanpiacú zónákban (pl. Párizs és agglomerációja, kb. 1100 település) kötelező. Ez egy 2013-ban kiterjesztett progresszív adó: az első évben az ingatlan bérleti értékének 17%-a, a második évtől 34%-a.
A Taxe d’habitation sur les logements vacants pedig a kevésbé feszített piacú településeken az önkormányzatok önkéntesen dönthetnek a bevezetéséről.
Írországban 2023-ban vezették be az üres lakások adóját (Vacant Homes Tax - VHT). Ennek alapja a helyi ingatlanadó, aminek az összegét megtöbbszörözik az üres lakások esetében. Kezdetben az alapadó háromszorosa volt a teher, majd ezt emelték ötszörösre, végül pedig, 2024 végétől hétszeresre. A rendszer önbevalláson alapul, de az adóhatóság adatbázisokat vet össze (pl. áramfogyasztást) az ellenőrzéshez.
Egy utolsó példaként pedig az Egyesült Királyság Council Tax Premium adóját említjük itt. Ez alapján a helyi önkormányzatok felárat vethetnek ki az üresen álló ingatlanokra. Ha egy lakás 2 évnél régebb óta üres, a az alapként szolháló tanácsi adó 100%-kal emelkedik, tehát duplázódik, 5 év után 200%-kal, 10 év után pedig 300%-kal.”
Tehát látható, hogy a lakhatási kérdések megoldására több európai országban is az üres lakások addicionális adóztatásával keresik a megoldást. Nem idegen tehát a gondolkodás az európai adózási környezettől.
Alkotmányos keretek
A tulajdonhoz való jog nem abszolút, az alkotmányos érték védelme érdekében korlátozható. A közteherviselés és a lakhatáshoz jutás jogalkotói megkönnyítése ilyen alkotmányos értékek. nagyon aktuális, bár kicsit más szerkezetű jogi problémát tár fel ezzel kapcsolatban a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5.023/2025/4. számú határozata. Ebben a testület, alkotmányos szempontokat is figyelembevéve, arról dönt, hogy jogszerű-e Budapest Főváros VI. Kerület Terézváros Önkormányzatának Képviselő-testületének önkormányzati rendelete a magánszálláshelyen és az egyéb szálláshelyen az egy naptári éven belül szálláshely- szolgáltatás céljára felhasználható napok számáról. Azaz, Terézváros Airbnb rendelete. Itt az önkormányzati korlátozás ugyan nem adójogi jellegű, de ugyanúgy a tulajdonhoz való alapvető jogot érinti, mint a vagyoni típusú adó. Ezért irányadó, hogy mit mond a Kúria ezzel kapcsolatban.
A Kúria hivatkozik az Alkotmánybíróság 17/2018. (X. 10.) és 54/1993. (X. 13.) számú határozataira, amelyek szerint a vállalkozáshoz való jog nem abszolút alapjog, annak korlátozása során vizsgálni szükséges, hogy az arányban áll-e a másik védendő joggal, érdekkel, az érintett helyzetben az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésében lefektetett magán- és családi élethez, valamint az otthon nyugalmához való joggal. Az építményadó fentebb vázolt differenciálása esetén az Alaptörvény XIX. cikkének (1) bekezdése, a szociális biztonságra való lehet olyan védendő érték, ami az adó kivetését és annak differenciálását lehetővé tesz. Bár megjegyzendő, ha nem a lakatlan lakások adózása fokozott, hanem a lakott lakások adózása kedvezményes, akkor magát a differenciálást nem is szükséges alkotmányosan alátámasztani, hiszen ez esetben a lakásukban lakók kerülnek kedvezőbb helyzetbe, így valójában nem jogkorlátozás, hanem jogkiterjesztés történik.
A Kúria a határozatában azt is hangsúlyozta az Alkotmánybírósági gyakorlat alapján, hogy a korlátozás arányosságának jogalkotói vizsgálata során az arányosság mérlegelésekor figyelemmel kell lenni arra a követelményre, amely szerint a korlátozás a legenyhébb eszközök alkalmazásával hajtható végre. Feltéve, de meg nem engedve, ha mégis jogkorlátozásnak tekintenénk a differenciálást, akkor ki kellene tudni mutatni, hogy az önkormányzat kezében ez az egyik legenyhébb eszköz a lakhatási válság megoldásához, azaz az Alaptörvény XIX. cikkének (1) bekezdésében foglalt alkotmányos célnak a védelme érdekében. Mivel az adóztatás mindenképpen a Hatv-ben meghatározott kereten belül marad, ezért ennek külön igazolása nem szükséges.
Az Alkotmánybíróság, még a ‘90-es években vizsgálta azt a kérdést, hogy a helyi adókban meglévő (területi) különbségek okozhatnak-e alkotmányossági problémát. Az Alkotmánybíróság a 67/1991. AB határozatában többek között megállapította, hogy a helyi adók lényege - így a jelen esetben az építményadóé is - a helyi közszolgáltatások szervezése során felmerülő kiadásokhoz, valamint a helyi közterhekhez való hozzájárulás. A település fejlettségéhez, a lakosság igényeihez és teherviselő képességéhez, a közszolgáltatások színvonalához igazítottan a Htv. keretein belül maradva bevezetett helyi adók típusa, mértéke önkormányzatonként eltérő lehet, mivel a különböző feladatok ellátása eltérő gazdasági feltételek meglétét teszi szükségessé. Ezzel az adóalanyok között területi alapon valóban különbségek alakulnak ki, amelyek azonban sem az építményadó, sem más, a Htv. által szabályozott helyi adó esetén nem tekinthetők az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző megkülönböztetésnek. Ebben az esetben nem személyek közötti hátrányos megkülönböztetésről van szó, hanem az ország egyes települései közötti különbségeket tükröző, alkotmányi felhatalmazáson alapuló, helyi szintű jogi szabályozásból eredő területi különbözőségről.
Az Alkotmánybíróság e határozatában hangsúlyozta továbbá, hogy „a hazai megoldás (...) megfelel annak az európai standardnak, amelyet a Helyi Önkormányzatok Európai Kartája 9. cikkelyének 3. §-ában úgy rögzít, hogy „a helyi hatóságok pénzügyi forrásainak egy részét az olyan helyi adók és díjak tegyék ki, amelyek mértékének meghatározására - törvény adta keretek között - ezen hatóságoknak lehetőségük van.”
Összességében, tehát elmondható, hogy a közteherviselés miatt, a helyi, területi sajátosságokra tekintettel a helyi adókban jelentkező eltérések alkotmányos, az Alaptörvény szabályaival is összhangban vannak. Sőt, az irányadó nemzetközi jogi keret, a Helyi Önkormányzatok Európai Kartája szabályainak, kívánalmainak is megfelelnek. Ebben a keretben, tekintettel az Alaptörvény XIX. cikkére is, alkotmányosan igazoltnak tekinthető az a szabály, ami úgy kíván adóztatni, hogy azzal ösztönözze a lakatlan lakások ingatlanpiacra való bekerülését.
Praktikus kérdések
A lakatlan lakások magasabb adóztatása tehát alkotmányosan és jogszerűen megoldható kell legyen. Az azonban nem biztos, hogy egyszerű ezt megoldani. A teljesség igénye nélkül pár közpolitikai, szabályozási jellegű problémát említek meg.
Nem egyszerű azt sem meghatározni, hogy mely lakás tekinthető üresnek. A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény
5. § (2) bekezdése 2022. január 1. óta a következőképpen határozza meg a polgár lakóhelyének fogalmát: annak a lakásnak vagy szállásnak (a továbbiakban együtt: lakás) a címe, amely a polgár állammal, továbbá a természetes és jogi személyekkel, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekkel való hivatalos kapcsolattartása, valamint lakóhelyhez kötött jogai és kötelezettségei megalapozásául szolgál. Azaz, nem kell egy lakásban lakni ahhoz, hogy oda lakóhelyet lehessen bejelenteni. Ennek a szabálynak a választási turizmussal kapcsolatos visszásságai is vannak, de most azt érdemes kiemelni, hogy ez a megengedő szabályozás adómérséklés eszköze is lehet, ha van olyan családtag, akit be lehet jelenteni az egyébként üresen hagyott lakásba.
Másrészt, nem mindig egyszerű elválasztani a nem lakott és az üres lakást. Hiszen lehetséges, hogy a lakásban ugyan nem lakik senki, de ott egy fogorvosi rendelő, könyvelő iroda, civil szervezet működik vagy más egyébként társadalmilag hasznos tevékenység zajlik. Nem biztos, hogy az a szabályozás törekszik az Alaptörvény XIX. cikkének megvalósítására, amelyik az ilyen tevékenységeknek helyet adó lakásokat nem hozza a lakott lakásokhoz hasonlóan kedvező helyzetbe. Ezt a kérdést a jogalkotónak alaposan körül kell járnia. Az biztos, hogy a semmire sem használt lakások piacra terelése összhangban van a XIX. cikk (1) bekezdésével. Minden más alapos mérlegelést igényel.
Harmadrészt, érdemes átgondolni, hogyan lehet olyan megoldást találni, hogy ne csak a magánszemélyek tulajdonában, hanem a jogi személyek, gazdasági társaságok tulajdonában álló lakások is bevonhatóak legyenek egy ilyen adórezsimbe. A települési adónak ugyan nem lehet alanya állam, önkormányzat, szervezet, továbbá – e minőségére tekintettel – vállalkozó, mondja a Htv. 1/A. § (1) bekezdése. Ez viszont nem jelenti, hogy az e személyi kör tulajdonában álló dolog sem lehet alanya a települési adónak, hiszen nem ezt a kört adóztatná az önkormányzat, az adózás tárgya ez esetben is az üresen, lakatlanul maradt lakások lennének.
Negyedrészt, ahogyan fentebb írtam: az építmény, a kommunális és az esetlegesen kivetetett települési adót összhangba kell hozni. El kell kerülni a kettős adóztatást. A három adó viszont, megfelelő átgondoltság mellett, lehetőséget nyújt arra, hogy az üresen hagyott lakások jóval magasabb adóval legyenek terhelve.
Negyedrészt, ez egy közpolitikai és kommunikációs kérdés is. A szabályozást a helyi polgárokkal el kell fogadtatni, annak észszerűségét, megvalósíthatóságát tudni kell igazolni számukra. Bár, ez nem tűnik nehéz feladatnak, hiszen az adó azokat érintheti hátrányosan, akik nem laknak az adott önkormányzat területén lévő lakásukban és azt nem is hasznosítják olyan módon, ami a közösség céljait is szolgálja.
Eljárási rizikók
Ahogyan láttuk a terézvárosi Airbnb rendelet esetében, a tulajdonhoz való jogot korlátozó szabályok támadhatóak vagy az adó kivetése során közigazgatási peres úton vagy a rendelet közvetlen alkotmánybírósági megtámadásával az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján. Természetesen ezeken túl a rendeletnek át kell esnie a Kormányhivatalok által gyakorolt törvényességi felügyeleti eljárásban is. A puding próbája azonban az evés. Ahogy láthattuk, erős alkotmányos, közjogi érvek szólnak a mellett, hogy az üresen, lakatlanul hagyott lakások magasabb adóval terhelhetőek a helyi önkormányzatok által, mint a lakott lakások. Az ilyen jellegű megoldások esetében azonban nem mindegy, hogy milyen célt szolgálnak, milyen mértékben differenciálnak, hogyan kerülnek kodifikálásra és az sem, hogy ezek tartalmát hogyan tudja az önkormányzat közpolitikaként megjeleníteni. Az ördög tehát a részletekben rejlik, de van egy nem túl nagy - a Htv. által keretezett - mozgástér arra, hogy az önkormányzatok ilyen típusú eszközökkel próbálják enyhíteni azt a lakhatási válságot, amiben élünk.
__________________________________________________________
Köszönöm Farle Ádám ügyvéd észrevételeit és a nemzetközi példákat, amelyekkel gazdagította a blogposztot.
__________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza, és nem értelmezhető a TK hivatalos állásfoglalásaként.